26 de mayo de 2022

Restitución de activos expropiados: notas introductorias

Carlos García Soto

Director de Derecho y Sociedad. Profesor de la Universidad Central de Venezuela, de la Universidad Monteávila y del IESA

Este breve ensayo tiene como objeto plantear algunas posibles soluciones para la restitución de activos que hoy están en manos del Estado a partir de la política expropiatoria del “Socialismo del Siglo XXI”. La variedad de problemas ocasionados por la ejecución del modelo del “Socialismo del Siglo XXI” exige la implementación de soluciones legales y económicas creativas, que puedan dar respuestas eficaces para la reconstrucción socioeconómica de Venezuela.

Hoy está bajo el control del Estado venezolano un conjunto muy importante de empresas que fueron despojadas a sus propietarios. La realidad de tales empresas es muy diversa: algunas empresas fueron constituidas como empresas del Estado, con una gestión que en algunos supuestos ha permitido la operación parcial de tales empresas, mientras que en otros casos la operatividad de las empresas se ha perdido prácticamente por completo, mientras que otras empresas han sido administradas por años por juntas administrativas “ad-hoc”.

En todo caso, un proceso de reversión de la política expropiatoria desarrollada bajo el “Socialismo del Siglo XXI” requiere de un entorno en el que esa reversión pueda darse de forma eficiente y ordenada. Ello no es más que una manifestación de una necesidad mayor: para que en Venezuela haya de nuevo inversión privada nacional y extranjera de forma consistente es necesario que se den unas condiciones de entorno para que tales inversiones tengan lugar.

 

Algunos cauces para la restitución de activos

El régimen legal y especial de la expropiación en Venezuela

El régimen jurídico de la expropiación en Venezuela está contenido en un conjunto de normas generales y en conjunto de normas especiales. Las normas generales aplicables al ejercicio de la potestad expropiatoria están contenidas en la Ley de expropiación por causa de utilidad pública o social (LECUPS). Por otra parte, sobre todo desde 2005, diversas Leyes especiales han establecidos supuestos especiales en los que procedería la expropiación e, incluso, procedimientos especiales para la sustanciación del correspondiente procedimiento de expropiación.

Por ello, para analizar la validez de un caso de expropiación no es suficiente con analizar su conformidad con la Constitución y la LECUPS, sino que es preciso analizar cada caso conforme a la Ley especial que establezca normas en especiales en materia expropiatoria, de ser el caso.

Esa precisión también tiene aplicación al momento de analizar cómo podría otorgarse la restitución de activos producto de la expropiación.

La política expropiatoria del “Socialismo del Siglo XXI” y los casos regulados en la LECUPS y Leyes especiales, y los casos de “expropiaciones de hecho” y “expropiaciones regulatorias”

En ese sentido, la política expropiatoria del “Socialismo del Siglo XXI” se desarrolló de dos maneras: (i) en unos casos se invocó la LECUPS o alguna Ley especial, y al menos al inicio del procedimiento se aplicó esa Ley general o esa Ley general en conjunto con alguna Ley especial; (ii) en otros casos, la “expropiación” no se sustentó en Ley alguna, sino que supuso la toma de hecho de activos de propiedad privada por el Estado venezolano, lo que llevó a que se utilizara el término de “expropiaciones de hecho”, para aludir así a aquellos supuestos en los que el Estado venezolano tomó de forma arbitraria activos de propiedad privada, sin siquiera intentar apalancarse para ello en la aplicación de la LECUPS o de alguna Ley especial. Son casos en los que, por ejemplo, no se llegaría siquiera a dictar un Decreto de Expropiación como tal. En otros casos, la autonomía de la empresa se vio claramente afectada por virtud de las distintas regulaciones legislativas y administrativas impuestas por distintas razones desde el Estado, lo que daría lugar a supuestos de “expropiación regulatoria”.

Conforme al principio de integralidad patrimonial que se deriva de los artículos 115 y 140 de la Constitución, en todos esos supuestos en los cuales se haya producido un daño patrimonial al propietario, corresponde una justa indemnización, aun cuando no se trate de supuestos que cabrían ser considerados bajo el concepto tradicional de expropiación: si se produjo un daño con ocasión de alguna intervención o despojo de activos, debe ser indemnizado, aun si no medió Decreto de Expropiación y procedimiento expropiatorio, general o especial. En estos casos, parte del acuerdo indemnizatorio podría suponer la devolución de los activos objeto del ilegal despojo a sus originales propietarios, que incluso podrían operarlos de nuevo.

El análisis preliminar del tipo de “expropiación” sobre los activos

De la distinción anteriormente hecha se deriva una conclusión metodológica: el primer análisis que debe realizarse sobre el caso planteado es si fue dictado o no un Decreto de Expropiación y hasta qué punto se sustanció o no de forma correcta un procedimiento administrativo expropiatorio.

Este análisis preliminar, como se verá de inmediato, va a orientar sobre cuál puede ser la forma más eficiente para proceder a la indemnización del propietario afectado, y para, eventualmente, restituir el activo producto de la política expropiatoria.

Supuesto en el cual se haya dictado un Decreto de Expropiación

El primer supuesto es aquél en el cual se dictó un Decreto de Expropiación. En esos casos es preciso el análisis de la validez del Decreto Expropiatorio conforme a la Constitución, la LECUPS y la Ley especial eventualmente aplicable.  

El otro aspecto a analizar es si se sustanció o no un procedimiento expropiatorio y hasta qué punto, y bajo cuáles condiciones. Ocurrió con alguna frecuencia que era dictado el Decreto de Expropiación, con lo que el activo quedaba “afectado”, pero luego no se sustanciaba el procedimiento administrativo de expropiación, aun cuando el Decreto de Expropiación podía venir acompañado de alguna medida cautelar administrativa de ocupación del inmueble, o de la intervención en la gestión de la empresa.

Dependiendo del caso, convendrá entonces el análisis sobre cómo proceder: si continuar -o iniciar formalmente- el procedimiento de expropiación, que dé lugar al pago de la justa indemnización conforme a la LECUPS y la Ley especial aplicable, de ser el caso, o si dictar un Decreto por el cual se revoque el Decreto de Expropiación, por el cual se “desafecte” en consecuencia el inmueble, y a partir del cual se paguen los daños patrimoniales ocasionados por el Decreto expropiatorio. Las medidas administrativas y/o judiciales que fueron dictadas para proceder a la toma del control del activo, deberían ser revocadas.

Supuesto en el cual no se dictó un Decreto de Expropiación, y sin embargo el propietario perdió el control sobre los activos

Existen otros supuestos en los cuales nunca se dictó un Decreto de Expropiación, y en los que, sin embargo, el propietario perdió el control de su activo, en virtud de medidas administrativas o judiciales que le dieron el control del activo a alguna autoridad administrativa.

En estos supuestos, en los que no media Decreto de Expropiación y, en consecuencia, procedimiento administrativo alguno, habrá que decidir si lo conveniente es dictar un Decreto de Expropiación y sustanciar el correspondiente procedimiento administrativo que dé lugar a la sentencia por la cual se apruebe la indemnización y el pago de la justa indemnización, o si se dictan las medidas administrativas y/o judiciales necesarias para que se revierta el activo a su propietario, y se acuerde la indemnización por concepto de responsabilidad patrimonial que le correspondiere por el despojo que sufrió de su propiedad.

En todo caso, también en este supuesto las medidas administrativas y/o judiciales que fueron dictadas para proceder a la toma del control del activo, deberían ser revocadas.

Casos en los que el propietario original del activo no esté interesado en la reversión del activo

Con todo, puede ocurrir que el propietario original del activo no esté dispuesto a recibirlo, por alguna razón.

En esos casos, ese propietario original sigue siendo titular del derecho a la indemnización patrimonial por el despojo de su activo, la cual debe ser pagada íntegramente, aun no reciba de nuevo el control del activo.

Pero no sólo se requeriría que el propietario original del activo reciba la correspondiente indemnización, sino se requiere igualmente que el activo pase a la propiedad del Estado, o incluso de un tercero, con todas las formalidades del caso. Para ello puede sustanciarse el procedimiento expropiatorio, que podría finalizar a través del arreglo amigable. Otra opción es que el activo, formalmente aun en propiedad del propietario despojado, lo venda al Estado venezolano, o a un tercero.

 

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