30 de agosto de 2021

Presente y futuro de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y la alianza OPEP+

Simón Herrera Celis

Abogado egresado de la Universidad Católica Andrés Bello. Consultor en temas de energía

Los inicios de la OPEP

En 1960 fue fundada la OPEP como una organización intergubernamental entre los principales países productores de petróleo en el Medio Oriente y Suramérica. Sus miembros fundadores son Irán, Irak, Kuwait, Arabia Saudita y Venezuela. Los otros miembros son Libia (1962), Emiratos Árabes Unidos (1967), Argelia (1969), Nigeria (1971), Angola (2007), Gabón (2016), Guinea Ecuatorial (2017) y la República Democrática del Congo (2018). Por su parte, Indonesia, Ecuador y Qatar se retiraron de la organización en los últimos cinco años. Es de mencionar que no fue sino hasta los inicios de los años setenta del siglo XX que la OPEP se convirtió en un actor realmente influyente en el panorama energético internacional.

De la revisión de la anterior lista de países nos damos cuenta de que en líneas generales se trata de países del tercer mundo, contrarios a las políticas de libertad económica, cuyos gobiernos no comulgan con las ideas democráticas. Adicionalmente, es de hacer notar que con frecuencia han existido conflictos bélicos, políticos, económicos y religiosos entre los miembros fundadores ubicados en el Medio Oriente, los cuales han dificultado el accionar y la toma de decisiones de la organización.

Antes de que la OPEP tomara un rol protagónico en el mercado petrolero mundial, la fijación de los precios estaba mayormente dominada por un grupo de empresas transnacionales anglosajonas conocidas como las siete hermanas: la Compañía Petrolera Anglo-Persa (BP), Standard Oil of California (Chevron), Gulf Oil, Royal Dutch Shell, Standard Oil Company of New York (Mobil), Standard Oil of New Jersey (Exxon) y Texaco.

En la práctica, a la OPEP se le consideró un cártel en el mercado petrolero internacional con un amplio poder de acción. Un cártel se configura cuando dos o más productores de un mismo producto actúan coordinadamente para restringir la oferta o fijar los precios. La OPEP se cita a menudo como un ejemplo clásico que se ajusta a esta definición. Ciertamente, el grupo exhibió los rasgos característicos de un cártel a través de la coordinación y el trabajo en conjunto para limitar la producción e impulsar los precios. Por ejemplo, en la década de 1970, los países productores de la OPEP controlaban más del setenta por ciento del suministro mundial de petróleo y al lograr restringirlo, impulsaron el precio del petróleo a niveles nunca vistos en la historia. Actualmente la OPEP representa menos del cuarenta por ciento de la producción mundial de petróleo, aunque en reservas probadas es aproximadamente un ochenta por ciento. En cualquier caso, sigue teniendo un papel importante como instrumento de defensa de los intereses de los países miembros. El liderazgo que tuvo Venezuela en la organización desde su fundación, sobre todo en sus primeros años de existencia y en su etapa previa de concepción, es lamentablemente una cuestión del pasado, principalmente debido a los bajos niveles de producción petrolera en el país.

 

Naturaleza, objetivos y estructura de la OPEP

La OPEP es un organismo internacional intergubernamental, con sede en Viena, Austria, que cuenta con una estructura organizativa de carácter permanente. Su idioma oficial es el inglés. Es por tanto una persona jurídica de naturaleza pública con sus propios derechos y obligaciones regida por un Estatuto, sujeta a su vez al Derecho Internacional Público. El acuerdo de creación de la OPEP es considerado un Tratado y como tal fue ratificado por el Congreso de la República de Venezuela en 1960 mediante la respectiva Ley Aprobatoria.

Los objetivos primordiales de la OPEP desde su creación son la coordinación y unificación de las políticas petroleras entre sus miembros y la garantía de la estabilidad de los precios. Con ello se persigue asegurar un suministro eficiente, económico y regular de petróleo, un ingreso constante para los productores y un justo retorno del capital para los distintos inversionistas en la industria. De tal forma que queda claro que los objetivos de la OPEP desde sus comienzos fueron la respuesta de las naciones petroleras al predominio de las empresas transnacionales en el mercado internacional, y de manera menos visible, el impulso a las empresas estatales nacionales para controlar las reservas de hidrocarburos y las distintas actividades en la industria.

Desde el punto de vista organizativo la OPEP está conformada por una Conferencia, una Junta de Gobernadores, una Secretaría General y una Comisión de Economía, conforme lo prevé su Estatuto. La Conferencia es la reunión semestral donde se reúnen los funcionarios de cada país, usualmente los ministros a cargo de los asuntos petroleros. La Junta de Gobernadores está encargada de ejecutar las decisiones tomadas en la Conferencia. La Secretaría General es la portavoz oficial y representante legal de la organización y dirige las relaciones institucionales. La Comisión de Economía es una oficina técnica encargada del estudio de las condiciones de oferta y demanda del mercado petrolero y de preparar los proyectos de resoluciones de la organización. Adicionalmente, en 1976, durante el boom petrolero, se creó el Fondo de la OPEP para el Desarrollo Internacional, el cual tiene como propósito otorgar préstamos y ayudas preferenciales para realizar programas de desarrollo económico y social en los países en vías de desarrollo.

En sus comienzos se propuso que la OPEP podía dedicar esfuerzos para crear leyes modelos y uniformes en materia petrolera para sus países miembros. También se pensó que era necesario el establecimiento de un alto tribunal para resolver las controversias entre sus miembros relacionadas con sus actividades. Ninguno de estos dos planteamientos que le hubieren dado mayor proyección a la organización fue concretado.

 

Otras organizaciones importantes en el panorama energético

 En la industria de la energía existen otras importantes organizaciones que representan los intereses de las empresas, los países y los consumidores, como lo son: el Foro de Países Exportadores de Gas (FPEG), la Agencia Internacional de la Energía (AIE) y el American Petroleum Institute (API). Cada una, por supuesto, tiene su propia agenda dentro del mapa energético internacional.

 El FPEG fue fundado en 2001 y sus objetivos fundamentales son fomentar el concepto de intereses comunes por medio del diálogo entre productores, intermediarios y consumidores y entre los gobiernos sobre industrias relativas a la energía, así como promover un mercado de energía estable y transparente. Entre sus actores principales se destacan Qatar, Irán y Rusia. Venezuela es miembro del FPEG a pesar de no exportar gas natural y tener una exigua producción de este hidrocarburo. La limitada importancia que tiene en la actualidad el FFEG pudiere aumentar en el futuro cercano si el gas natural, como se prevé, desplaza al petróleo como primera fuente de energía en el mundo en la transición energética.

La AIE es una organización intergubernamental fundada en 1974 por los países industrializados consumidores de petróleo, la cual funge de asesor en política energética para sus miembros. Su función inicial de coordinar la toma de decisiones durante las crisis de suministro de petróleo, ha sido dejada en un segundo plano para promover una política energética equilibrada que tome en cuenta la seguridad energética, el desarrollo económico y la protección medioambiental. La AIE ahora propugna que debe eliminarse por completo la inversión en nuevos proyectos de petróleo y gas. Por sus propios objetivos la AIE desde su fundación ha tenido un rol antagónico al de la OPEP.

El API es una asociación de carácter empresarial fundada en 1919 que representa a la poderosa industria petrolera y gasífera estadounidense en sus relaciones con las instancias gubernamentales a todos los niveles, en lo concerniente a las diversas políticas, regulaciones y decisiones, incluyendo las referidas a las actividades de exploración y explotación, el cambio climático, los impuestos, la comercialización y la seguridad nacional. Sus intereses, por tanto, están enfrentados a aquellos de los países miembros de la OPEP y los países exportadores de petróleo, por lo que está alineada con el gobierno de los Estados Unidos en lo que respecta a considerar el suministro de petróleo y gas dentro de sus fronteras como un asunto de seguridad nacional.

 

La alianza OPEP+ y los últimos acuerdos

 En 2016 se suscribió la Declaración de Cooperación entre los países miembros de la OPEP y los productores de petróleo no OPEP. Este acuerdo tiene las características de una alianza y se ha dado a conocer como la OPEP+ y también como la OPEP Plus. La OPEP+ no es un organismo internacional y carece de personalidad jurídica. En 2019 estos países aprobaron la Carta de Cooperación. Esta Carta establece las bases del diálogo sobre las condiciones y los desarrollos de los mercados internacionales de petróleo a través de una cooperación a largo plazo. En este sentido el objetivo de esta alianza es contribuir a un suministro energético seguro en beneficio de los productores, consumidores e inversores, y la economía en general. Los países que integran la OPEP+ junto con los países de la OPEP son: Rusia, México, Kazajstán, Omán, Azerbaiyán, Malasia, Bahrein, Sudán del Sur, Brunei y Sudán. Este grupo adicional de países no forma parte de la OPEP ni está sujeto a su Estatuto. La OPEP+ representa más del cincuenta por ciento de la producción mundial de petróleo y alrededor del noventa por ciento de las reservas probadas, por lo que cabría preguntarse si no estamos en presencia de un nuevo cártel, a pesar de la pérdida de importancia del petróleo.

 La realidad es que en los últimos tiempos la OPEP ha dado paso a la OPEP+, en donde Arabia Saudita y Rusia son los actores protagónicos, por cuanto son los dos grandes productores a nivel mundial, conjuntamente con los Estados Unidos. Probablemente, la disminución de la producción en Libia, Irán y Venezuela, entre otros factores, facilitaron la incorporación de Rusia en la novel alianza. De hecho, Libia, Irán y Venezuela están en la actualidad exentos de las cuotas de producción fijadas por la OPEP+.

Desde 2017 la llamada alianza de la OPEP+ ha actuado de forma proactiva para mantener los precios del petróleo por medio de una serie de acuerdos sobre la producción y el exceso de oferta en el mercado. Sin embargo, en marzo de 2020 Rusia objetó la propuesta de la OPEP de introducir nuevas medidas para responder a la fuerte contracción de la demanda de petróleo provocada por la pandemia de Covid-19. Los precios habían descendido abruptamente ante el hecho de que las medidas para estabilizar el mercado habían fracasado, dando dio inicio a una guerra de precios entre Arabia Saudita, Rusia y los productores de esquistos en Estados Unidos. Afortunadamente, en abril de 2020 los países integrantes de la OPEP+ acordaron reducir la producción de petróleo en respuesta al aumento de los inventarios de petróleo. Dicho acuerdo fue respaldado abiertamente por el gobierno de los Estados Unidos y puso fin a la última gran crisis en el mercado petrolero mundial.

Recientemente, en julio de 2021 los países pertenecientes a la OPEP+ acordaron aumentar la producción de forma escalonada en los próximos cinco meses, hasta llegar a los dos millones de barriles diarios adicionales en diciembre. Los veintitrés miembros de la alianza OPEP+ convinieron además en extender hasta finales de 2022 el acuerdo base de recorte de producción. Aunque el mercado petrolero goza de una conocida inestabilidad en el cual no es posible dar cuenta de los imponderables, las proyecciones de la OPEP prevén que la recuperación de la demanda mundial de petróleo se completará en el cuarto trimestre de este año.

 

El nuevo mundo de la energía y el futuro de la OPEP

El mundo de la energía está en proceso de recomposición en lo que se conoce como la transición energética con un panorama incierto para los países productores de petróleo. Los altos precios del petróleo promovidos por los países de la OPEP y sus aliados han traído como consecuencia la reducción de su consumo y propiciado, además, el desarrollo de energías alternativas o renovables más amigables con el medio ambiente, como son la energía solar, geotérmica y eólica. Además, en el pasado, los elevados precios del petróleo dieron pie al establecimiento de fuentes alternativas de suministro de hidrocarburos, tales como los gigantescos yacimientos ubicados en el Mar del Norte, México y Alaska. Estos yacimientos, con costos de producción más elevados a los conocidos hasta entonces, restaron cuotas de mercado a la OPEP y estimularon, igualmente, el surgimiento de esas nuevas fuentes de energía alternativas o renovables.

La OPEP actual es una sombra de su glorioso pasado como actor dominante en el mercado, debilitada por los enfrentamientos internos entre sus miembros, el surgimiento de Estados Unidos en la última década como importante país exportador de petróleo gracias al esquisto, y el auge y posicionamiento de las fuentes de energía alternativas o renovables. La creación de la OPEP+ es la confirmación de esta realidad en la que la mayoría de los grandes exportadores de petróleo han hecho un frente común. La OPEP ahora depende de las actuaciones de la alianza Open Plus u OPEP+. En efecto, la OPEP no domina el mercado como alguna vez lo hizo, y las empresas petroleras multinacionales son cada vez más empresas energéticas y menos empresas petroleras. Esto significa que la mayoría de estas empresas se están moviendo sostenidamente hacia un nuevo modelo de negocios en el que se incluyen cada vez más las fuentes alternativas o renovables.

 

La participación de Venezuela en la OPEP y OPEP+

En este altamente retador mercado de la energía es que Venezuela debe evaluar su futuro como productor y exportador de combustibles fósiles, así como su membresía en la OPEP y en la alianza OPEP+. Basta observar como Ecuador se retiró de la OPEP en 2020 con la pretensión de elevar su producción de petróleo para aumentar sus ingresos en el corto plazo y no estar limitado por las cuotas de producción impuestas por la OPEP+. Por su parte, Qatar se retiró de la OPEP en 2019 para concentrarse en el mercado del gas natural, en el cual es un actor de primerísimo orden. No menos importante que los casos de Ecuador y Qatar es el de los Emiratos Árabes Unidos. Las noticias recientes señalan que los Emiratos Árabes Unidos (EAU) tienen un agresivo plan de aumento de su producción petrolera para maximizar sus ventas antes de que la demanda de petróleo empiece a desplomarse en el año 2030 frente al sostenido incremento de las energías alternativas o renovables, según indican algunos estudios. No obstante su posición, EAU no ha dado señales de que piense abandonar a la OPEP o a la OPEP+ para liberarse de sus compromisos sobre cuotas de producción.

Es un hecho conocido que la única opción real para incrementar la producción petrolera venezolana es la más que apremiante búsqueda de nuevos socios e inversores privados con recursos financieros y tecnológicos a los que se les garanticen novedosos esquemas fiscales y de contratación, para lo cual hace falta una nueva legislación petrolera y tributaria. Paralelamente, se requiere imperiosamente la revisión de las sanciones económicas impuestas por el gobierno de los Estados Unidos contra Petróleos de Venezuela, S.A. y sus empresas filiales y mixtas. Pero si Venezuela consiguiera estos socios e inversores y las sanciones económicas fueren levantadas, los planes de producción probablemente tendrían que estar sometidos a las cuotas de la OPEP+, limitándose así las posibilidades de incrementar sustancialmente la producción. En efecto, cada vez que un país miembro de la OPEP+ acuerda reducir su producción las empresas que allí operan deben por su parte someterse a tales cuotas.

Venezuela debería entonces evaluar detalladamente cuáles serían los pros y los contras de seguir el mismo camino de Ecuador, siendo además que tiene muchas mayores reservas de hidrocarburos que ese país. No podemos negar que las decisiones de la OPEP+ son muy importantes para el mercado del petróleo, incluso aunque no pueda influir decisivamente en los precios como lo hizo la OPEP hace cuarenta años. Pero hay que preguntarse si Venezuela puede aumentar su producción y colocar sus hidrocarburos en el mercado internacional con la camisa de fuerza que ha sido la OPEP y ahora la OPEP+ en estos años de transición energética. Por supuesto que este análisis tendría que ser complementado con consideraciones geopolíticas, las cuales no son ajenas al mundo petrolero. Sin lugar a dudas, las relaciones bilaterales ruso-venezolanas son claves para el país en los tiempos que corren, y como sabemos, Rusia es el líder de la OPEP+ junto con Arabia Saudita.

Para finalizar insistimos en lo que hemos indicado en otros artículos, en cuanto a que para Venezuela es más que urgente tomar las decisiones acertadas de política petrolera para poder efectivamente aprovechar sus inmensos recursos de hidrocarburos en un plazo perentorio, a la par que se construye una verdadera y perdurable opción al rentismo petrolero que ha estado presente por casi un siglo.

 

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