La seguridad sanitaria

La aeronáutica civil está íntimamente relacionada con la noción de seguridad, tanto en su vertiente operacional (safety), como física, o ante amenazas externas (security). No obstante, existe un tercer tipo de seguridad que suele estudiarse con menos frecuencia y que no por ello resulta menos relevante: la seguridad sanitaria.

Al respecto, si bien no hay un criterio unívoco de qué se entiende por esta última y el foro aporta diferentes aproximaciones, es posible definir a la seguridad sanitaria como la tarea de salvaguardar la salud pública a través de políticas públicas –valga la redundancia– que pueden ser nacionales o internacionales, según provengan de los Estados o instituciones como la Organización Mundial de la Salud (OMS), y preventivas o reactivas, según se adopten antes o después de materializarse un riesgo sanitario, respectivamente.

Como consecuencia de lo anterior, la seguridad sanitaria atiende a la salud no solo desde el plano humanitario o de esta como un “derecho social” sino, más bien, como un tema estrechamente vinculado con la estabilidad política, económica y social de los Estados; por lo que el determinar cuál es el bien jurídico protegido, y qué constituye una amenaza al mismo, es una actividad que no responde únicamente a criterios médico-científicos, sino también a factores económicos, sociales y políticos que han de ser sopesados por las autoridades competentes, a fin de evitar que las medidas a tomar causen mayores perjuicios que los que se pretenden evitar.

En este orden de ideas, por lo que se refiere a las amenazas a la seguridad sanitaria, es común oír que esta seguridad pretende hacer frente a tres problemas en concreto –a saber: las enfermedades infecciosas, las emergencias humanitarias y la propagación de agentes patógenos; todos los cuales podemos vincular con la COVID-19 como caso de estudio– independientemente de que esta amenaza o peligro provenga de casos fortuitos, la fuerza mayor o la acción del hombre a título de dolo (como podría ocurrir en casos de bioterrorismo), o culpa (por ejemplo, gracias a la negligencia o impericia en el manejo de sustancias nocivas).

Mayor debate se presenta en cuanto a cuál es el bien que se busca proteger con la seguridad sanitaria, al hallarse dos visiones que, aun cuando no son diametralmente opuestas, colocan su foco en uno u otro punto de la ecuación; lo que trae consecuencias al momento de evaluar la finalidad de la seguridad estudiada, así como las medidas a adoptarse, su eficacia y posterior control.

En este sentido, la primera de estas visiones indica que la seguridad sanitaria tiene por objeto garantizar la salud pública y, por ende, el destinatario principal de la protección son los individuos que hacen vida en el Estado que adoptará las políticas públicas en la materia, por lo que nuestro objeto de estudio sería una de las tantas manifestaciones de la llamada “seguridad humana”, y su finalidad no sería otra que promover la mejor calidad de vida de las personas y su integridad física y mental, para que todos contemos con un estado de salud adecuado que nos permita materializar otros derechos. En otras palabras, la seguridad sanitaria sería la garantía del derecho fundamental a la salud que los Estados tienen el deber de respetar, proteger y cumplir.

Por otro lado, la segunda visión se apartaría de este criterio humanístico o personal para colocar su foco en la estabilidad del Estado, en el sentido que la seguridad sanitaria tendría por objeto asegurar a las instituciones y autoridades de este último –tal como si se tratase de un elemento más de la defensa nacional, como también lo son el territorio y la economía– y así garantizar la permanencia en el tiempo del Estado como organización sociopolítica. En otras palabras, para esta visión, la seguridad sanitaria sería la instrumentalización de la salud para alcanzar los fines del Estado, sin que por ello puedan dejarse de lado los principios de eficacia y proporcionalidad que han de caracterizar a toda política pública.

Nótese que, como dijimos supra, estas visiones no son del todo opuestas entre sí y pueden llevar al mismo resultado; pero al variar la finalidad que se persigue, el estudio de su eficacia y medios de control también habría de modificarse. Sobre esto último, piénsese por ejemplo en un Estado que frente a una pandemia como la de la COVID-19 restringe la garantía del derecho de reunión para evitar la propagación de un virus (visión salud pública), frente a aquel que lo restringe para evitar protestas contra otras de las medidas que se hayan adoptado para encarar el virus en cuestión (visión estabilidad del Estado). En ambos casos se lograría el mismo resultado (prohibición de reuniones y reducir el riesgo de transmisión del virus), pero la finalidad perseguida sería diferente (prevenir contagios versus prevenir protestas) y también habrían de serlo los métodos para medir su eficacia. Estas circunstancias no resultan extrañas a la aeronáutica civil, como veremos de seguida.

La seguridad aerosanitaria en el Derecho Internacional

Si partimos del hecho que las amenazas a la seguridad sanitaria son globales, no cabe duda que las políticas que los Estados implementen en la materia han de estar caracterizadas por los principios de cooperación y coordinación internacional, so pena que las mismas resulten inefectivas y causen efectos no deseados.

Esta realidad se pone especialmente de manifiesto en el Derecho Aeronáutico, que desde 1919, con el Convenio de París, ha abogado porque los Estados mantengan una comunicación abierta y constante en cuanto a los riesgos a la seguridad sanitaria ya que, aun cuando dicho texto se enfocó en lo que concernía al safety y security dado el momento histórico que se vivía (fin de la Primera Guerra Mundial), precisó por ejemplo que la información sobre la prevención, diagnóstico y tratamiento de enfermedades que podían afectar a la actividad de transporte aéreo había de centralizarse a través de la Comisión Internacional de Navegación Aérea (CINA) –antecesora de la hoy Organización de Aviación Civil Internacional (OACI)– y notificarse a los Estados Parte para que los mismos pudiesen tomar medidas al respecto de forma soberana.

Desde entonces, los Estados empezaron a incorporar a la seguridad sanitaria en su legislación aeronáutica, siendo un ejemplo de valor el caso venezolano, cuya primera Ley de Aviación Civil (en 1920) se refirió únicamente a la seguridad pública de modo general –arribándose a la seguridad sanitaria a través de un ejercicio de deducción– pero en las reformas posteriores pasó a hacerse mención expresa a la seguridad que nos ocupa, al incorporarse, por ejemplo, la posibilidad de prohibir el tránsito aéreo por determinadas zonas del país, así como el transporte de determinados bienes o pasajeros si se consideraba que los mismos representaban un riesgo para la salud pública.

No obstante, el aporte más significativo a la seguridad sanitaria en la aviación civil lo vamos a hallar es en el Convenio de Chicago de 1944, calificado por la doctrina como la Carta Magna de la aeronáutica civil, que dedicó su artículo 14 a la “prevención contra la propagación de enfermedades” y previó que (1) “[c]ada Estado contratante conviene en tomar medidas efectivas para impedir la propagación por medio de la navegación aérea, del cólera, tifus (epidémico), viruela, fiebre amarilla, peste y cualesquiera otras enfermedades contagiosas que los Estados contratantes decidan designar oportunamente”; (2) “los Estados contratantes mantendrán estrecha consulta con los organismos encargados de los reglamentos internacionales relativos a las medidas sanitarias aplicables a las aeronaves”; y (3) esas “consultas se harán sin perjuicio de la aplicación de cualquier convenio internacional existente sobre la materia en el que sean partes los Estados contratantes”.

En otras palabras, el Convenio reforzó el régimen de la seguridad sanitaria al determinar que los Estados tienen la obligación de evitar que el transporte aéreo se constituya en un medio que favorezca la propagación de enfermedades contagiosas, por un lado, y que para cumplir tal obligación los Estados podían dictar las normas que considerasen pertinentes siempre que las mismas fuesen cónsonas con el Derecho Internacional, por el otro.

Asimismo, el Convenio retomó el tema de la seguridad sanitaria en otros dos artículos –a saber: el 13 y el 22– al referirse a los controles sanitarios para la entrada y salida del país como parte de los programas de facilitación que implementen los Estados y que, en consecuencia, tales controles no pueden traducirse en un gravamen que atente contra la eficacia del transporte aéreo.

En todo caso, al ser el Convenio un instrumento que por su propia naturaleza tiene un carácter general, y dado que las operaciones aeronáuticas se caracterizan por su tecnicidad, hemos de recordar que este instrumento internacional prevé a los llamados Anexos al Convenio de Chicago como una serie de normas y métodos recomendados cuya exigibilidad ha sido discutida a nivel doctrinal, pero que los Estados suelen acatar como parte del principio de uniformidad e internacionalidad que caracteriza al Derecho Aeronáutico.

La precisión anterior responde al hecho que al consultar estos anexos vamos a encontrar que en diez de ellos –recuérdese que son diecinueve a la fecha– se prevén normas y métodos recomendados que versan sobre la seguridad sanitaria y destacan, solo a modo de ejemplo, que (i) las aeronaves deben contar con neceseres para limpiar y recolectar fluidos que puedan transmitir enfermedades, (ii) las aeronaves deben ser desinfectadas antes de iniciar operaciones, (iii) el transporte aéreo de mercancías peligrosas deben someterse a cuidados especiales, (iv) los aeropuertos deben contar con planes de contingencia ante emergencias de salud pública, y (v) los Estados deben hacer uso de los NOTAM para informar al resto de los países sobre epidemias que existan en su territorio y la exigencia de vacunas para ingresar al mismo.

Finalmente, quien esté interesado en conocer a profundidad todo lo que concierne a la seguridad aerosanitaria habrá de tener presente otros textos de la OMS y la OACI que han sido objeto de estudios más profundos y que no detallaremos en esta ocasión, si bien es prudente mencionar la existencia del Reglamento Sanitario Internacional (2005), que dedica buena parte de su articulado al transporte aéreo y los riesgos epidemiológicos que pueden derivar del mismo, incorporándose como normas de interés lo que se refiere al (i) aislamiento y cuarentena de pasajeros y tripulación, (ii) la descontaminación de aeronaves, (iii) la implementación de formularios de contacto en caso que sea necesario rastrear a las personas que abordaron una aeronave y, por último, (iv) la posibilidad de que los Estados suspendan el tráfico aéreo hacia y desde su territorio como respuesta a una emergencia sanitaria, siempre que tal cierre opere como ultima ratio y atienda a los principios de necesidad y proporcionalidad, dados los efectos nocivos que tal medida podría causar a nivel socioeconómico.

La seguridad aerosanitaria frente a la COVID-19

Conocido qué hemos de entender por seguridad sanitaria y cómo se materializa la misma en el Derecho Aeronáutico, nos resta por comentar las medidas que este sector de la economía mundial –y de la sociedad– implementó ante la pandemia COVID-19 desde marzo de 2020 hasta el presente.

En este sentido, no siendo esta la ocasión para profundizar al respecto, podemos mencionar que al hacer un estudio de Derecho Comparado latinoamericano es posible concluir que la aeronáutica latinoamericana ha vivido dos momentos como consecuencia de la COVD-19.

Así, el primer momento lo apreciamos de marzo de 2020 (con la declaratoria de la pandemia por parte de la OMS) hasta julio del mismo año, siendo que el mismo estuvo caracterizado por la adopción de fuertes políticas de distanciamiento social con las que se pretendió romper la cadena de contagios, y que para el sector aeronáutico se tradujo en el cierre de fronteras y la suspensión del transporte de pasajeros, aun cuando las operaciones de transporte de carga y correo se mantuvieron de cierta forma incólumes.

En todo caso, esta medida fue flexibilizada con el paso del tiempo para dar cabida a los vuelos de repatriación y la implementación de nuevos controles migratorios sanitarios, como lo fueron los formularios de contacto, las toma de temperaturas en los aeropuertos, la realización de pruebas PCR en los días previos al vuelo para poder abordar las aeronaves y la obligación de cumplir cuarentenas una vez se arribara al país de destino, todo lo cual resultaba aplicable a los pasajeros pues las tripulaciones se regían por un régimen diferente bajo el sistema de “burbujas de vuelo”, con el que se pretendía evitar que la misma entrase en contacto con personas cuyo estado de salud se desconociera y que pudiese poner en riesgo la frecuencia de los vuelos o, peor aún, la seguridad operacional.

En tanto, el segundo momento de la seguridad sanitaria para la aeronáutica civil lo vivimos desde julio del año 2020 cuando se empezó a vivir una reapertura de los cielos de los Estados latinoamericanos –en parte motivado a ser la época más turística de la región, y los estragos que el cierre de fronteras ya había causado a nivel mundial– que se caracterizó por la generalización de los controles sanitarios que en meses anteriores se habían implementado para los vuelos de repatriación, así como la adopción de otras medidas como la exigencia de contar con seguros médicos que cubriesen los gastos de hospitalización en casos de contagio, o certificados de vacunación, al haberse iniciado las jornadas respectivas.

Asimismo, vemos que los Estados incorporaron otras medidas de interés tal como lo fue el redirigir todos sus vuelos a aeropuertos en particular para centralizar los controles sanitarios y se crearon nuevas obligaciones en cabeza de los aeropuertos y las aerolíneas, entre las que destacamos que los primeros debían promover el distanciamiento social y desinfectar sus instalaciones con frecuencia, mientras las segundas habían de confirmar que los pasajeros contaran con las pruebas PCR como si se tratase de cualquier otro requisito para poder iniciar su viaje, además de contar con protocolos para el desembarco de pasajeros que posiblemente estuviesen contagiados del virus causante de la COVID-19, y para el manejo de pasajeros insubordinados o que no cumpliesen las medidas de seguridad sanitaria durante el vuelo.

Es decir, que Latinoamérica habría respondido a las recomendaciones que la OMS y la OACI tuvieron a bien dictar para la reactivación de la actividad aeronáutica en la región, en lo que constituye un claro ejemplo de cómo la soberanía de los Estados, en materia de Derecho Aeronáutico, se ve atenuada por el principio de uniformidad tantas veces mencionado, a fin de que las políticas que se implementen en el sector –con inclusión de las que se refieran a aspectos sanitarios como los aquí descritos– sean necesarias, adecuadas, proporcionales y similares, todo lo cual tenderá a que el transporte aéreo siga siendo el medio más seguro a la fecha.

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En caso que el lector desee profundizar sobre lo aquí descrito se recomienda la consulta de Gabriel Sira Santana, La seguridad aerosanitaria y la COVID-19 en Latinoamérica (Santo Domingo: CENLAE y CIDEP, 2022).