El Decreto de estado de alarma como respuesta a la emergencia sanitaria

El pasado 13 de marzo de 2020, la Presidencia de la República dictó el Decreto Nº 4160, mediante el cual declaró Estado de Alarma en todo el territorio nacional. Partiendo de circunstancias que ponen gravemente en riesgo la salud pública y la seguridad de los ciudadanos, el objetivo último es que el Ejecutivo Nacional adopte medidas urgentes, efectivas y necesarias para la protección y preservación de la salud de la población, a fin de mitigar y erradicar los riesgos de la epidemia del coronavirus (COVID-19).

Se trata de una verdadera emergencia sanitaria global y este Decreto supone el reconocimiento, a nivel local, de esa excepcional situación que justifica la adopción de una serie de medidas para preservar el derecho a la vida y a la salud de la población venezolana. Está claro que tales medidas tendrán un fuerte impacto en todos los ámbitos y sectores del país y ello justifica que su implementación sea coordinada, no sólo para mitigar y reducir los riesgos de expansión de esta pandemia, sino también para evitar la definitiva aniquilación del ya fracturado sistema productivo y económico venezolano.  

Pues bien, desde la perspectiva constitucional, este Decreto encuentra plena justificación en la obligación que tiene el Estado venezolano de garantizar a sus ciudadanos conforme a lo establecido en la Constitución y en los Tratados sobre Derechos Humanos suscritos y ratificados por la República, el pleno goce y ejercicio de los derechos humanos, dentro de los cuales se ubica el derecho a la vida y a la salud de la población (artículos 43 y 83 de la CRBV). Así, este Decreto tiene por objeto preservar tales derechos fundamentales, por lo que la atención y/o ponderación que deba darse a éstos frente a otros, será siempre prioritaria. Y ello nos conduce a preguntarnos ¿Qué sucede con el cumplimiento de aquellas obligaciones de naturaleza constitucional -como lo es la obligación de contribuir al común sostenimiento de las cargas públicas mediante el pago de tributos- en el contexto de esta crisis del COVID-19?

Aspectos principales del Decreto de estado de alarma

Para responder a esa interrogante, es necesario destacar algunas de las medidas más importantes contenidas en ese Decreto Nº 4160. Así, debemos fijarnos en primer lugar en las “medidas inmediatas de prevención”, entre las cuales está la facultad que se otorga al Presidente de la República, tanto para restringir el derecho a la libre circulación en determinadas áreas o zonas geográficas, como para ordenar la suspensión de ciertas actividades en determinadas zonas o áreas geográficas, salvando el caso de aquellas prestaciones de bienes o servicios vinculados al sector eléctrico, energético, telefónico y de telecomunicaciones, es decir, la prestación de servicios públicos domiciliarios, así como otros servicios vinculados con el sector salud, el sector alimentación y otros considerados como fundamentales y estratégicos para la satisfacción de necesidades básicas de la población.

Igual relevancia merece la expresa obligación que tienen las personas naturales y las personas jurídicas privadas de cumplir con las disposiciones establecidas en ese Decreto y su responsabilidad individual ante su incumplimiento, cuando ello suponga poner en riesgo la salud de la ciudadanía o la cabal ejecución de la norma. 

Por último, debemos referirnos a las Disposiciones Finales Segunda, Quinta, Sexta y Séptima que, de manera sintetizada, establecen la obligación de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, centralizada y descentralizada, de prestar el apoyo necesario para implementar los planes y protocolos aplicables según sus competencias; un exhorto al Tribunal Supremo de Justicia a tomar las previsiones normativas que permitan regular las distintas situaciones resultantes de la aplicación de estas medidas extraordinarias y sus efectos sobre los procesos llevados ante el Poder Judicial; la consagración expresa de que la suspensión o interrupción de un procedimiento administrativo como consecuencia de la suspensión de ciertas actividades o las restricciones a la circulación que fueren dictadas no será causa imputable al interesado, pero tampoco podrá ser invocada como mora o retardo en el cumplimiento de las obligaciones de la Administración Pública. No obstante, se dispone con claridad que, una vez cesada la suspensión o la restricción, la Administración deberá reanudar inmediatamente el procedimiento. Además, el exhorto general a los ciudadanos para que complementen las medidas establecidas en ese Decreto, desarrollando e implementando acciones orientadas a la autoprotección frente al virus.

El Decreto de estado de alarma y su impacto en el cumplimiento de las obligaciones relativas a la declaración y pago de tributos

Circunscribiendo las presentes líneas al ámbito tributario y, en especial, al oportuno cumplimiento de las obligaciones relativas a la declaración y pago de tributos, observamos que si bien este Decreto no establece previsión expresa respecto de ese asunto, da por sentado que los procedimientos administrativos se encuentran suspendidos y paralizados. Ello se desprende de la Disposición Transitoria Sexta en la que de forma bastante clara se señala que la suspensión o interrupción de los procedimientos administrativos producto de la suspensión de actividades o las restricciones a la circulación, no podrá ser imputable al interesado, ni considerársele como mora o retardo en el cumplimiento de las obligaciones a cargo de la Administración Pública.

Tal suspensión de plazos en los procedimientos, incluye también, en nuestra opinión, al procedimiento de autoliquidación y determinación que estuviere a cargo del contribuyente, y ello es consistente con la gravedad y la situación excepcional en la que se encuentra el país y que sirve de justificación para dictar el Decreto Nº 4160.

En sintonía con lo expuesto, encontramos la Circular Nº SIB-DSB-C-J-OD02415, emitida por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), de fecha 15 de marzo de 2020, de especial relevancia a nuestros efectos, por cuanto suspende excepcionalmente todas las actividades que impliquen atención directa a los clientes y usuarios a través de la red de agencias, taquillas, oficinas y sedes administrativas en todo el país, lineamiento que, concatenado con el Parágrafo Único del artículo 10 del COT, nos permite afirmar que estamos ante días inhábiles a los efectos de la declaración y pago de las obligaciones tributarias.

Asimismo, y atendiendo a ese exhorto de actuación mancomunada por parte de los distintos niveles del Poder Público encontramos que, localmente, las Administraciones Tributarias Municipales, han dictado una serie de Decretos en los que se prorroga el lapso para la declaración y pago de las obligaciones tributarias, y en los que, incluso, se prevén beneficios fiscales como rebajas de impuesto, ante los “pronto pagos” que pudieren efectuar algunos contribuyentes. Hasta la presente fecha tenemos conocimiento de los Decretos emitidos por los Municipios: Chacao del Estado Miranda; Girardot del Estado Aragua; Valencia, San Diego y Puerto Cabello, del Estado Carabobo; Iribarren del Estado Lara, y Lagunillas del Estado Zulia.

Sobre las circunstancias para el cumplimiento de las obligaciones tributarias 

Pero la pregunta crucial que debemos hacernos es la siguiente ¿Están dadas las circunstancias para que los contribuyentes puedan cumplir cabalmente con sus obligaciones tributarias? Consideramos que toda respuesta debe partir del reconocimiento de la emergencia sanitaria global a la que estamos sometidos y que conduce, en cualquier caso, a tutelar y a considerar como prioritario -ante cualquier escenario- el resguardo al derecho a la vida y a la salud de los ciudadanos, derecho al que, como es lógico, deberá dársele prevalencia ante la obligación constitucional de contribuir al común sostenimiento de las cargas públicas. Hay que tener en cuenta, además, la incidencia que una situación sobrevenida de fuerza mayor, tiene en la posición de cualquier obligado jurídico.

Por tanto, y como apuntamos anteriormente, entendemos que esa suspensión general de los plazos a que alude la Disposición Transitoria Sexta del Decreto Nº  4160, es extensible y suspende, de pleno Derecho, todos los procedimientos que estuvieren en curso o con actuación pendiente (autoliquidación, determinación y fiscalización, procedimientos sancionatorios y/o cualesquiera otros administrativos, como medidas cautelares y cobro ejecutivo) y constituye, a su vez, un supuesto de fuerza mayor, que impide que el contribuyente pueda cumplir tempestivamente con sus obligaciones tributarias.

En efecto, este Estado de Alarma al que formalmente estamos sometidos desde el 13 de marzo de 2020, ha afectado y modificado considerablemente el normal desarrollo de las actividades de cualquier ciudadano y, frente a ello, no parecería lógico, ni razonable, que el Estado pretenda de éste, el adecuado y normal cumplimiento de sus obligaciones tributarias, aun existiendo una serie de circunstancias reconocidas por el propio Estado, que le sirven de base para restringir derechos y garantías de los ciudadanos.

La autoliquidación tributaria como un procedimiento complejo

Se debe comprender que la autoliquidación es también un procedimiento complejo, que requiere no sólo del análisis por parte de especialistas, sino también de la revisión de una serie de documentación contable que permite determinar, con exactitud, la cantidad de impuesto a pagar. Si bien en algunos casos la tecnología permite completar este ciclo de manera automatizada y con modalidad de pago on line, lo cierto es que ello no aplica a todos los contribuyentes, ni en todas las administraciones. Incluso, consideramos que, aun en condiciones “normales”, esta tarea resulta bastante ardua para cualquier contribuyente, quien en no pocas ocasiones debe pasar horas frente a un sistema para, finalmente acudir ante la Administración Tributaria, con un print de la página de la que se evidencia que no pudo completar su transacción por “errores en el sistema”, y con ello insistir en la ya tradicional práctica, de documentar su imposibilidad material de cumplir tempestivamente con su obligación, a fin de evitar la posterior imposición de sanciones.

De manera que, no podemos concebir que dentro de este Estado de Alarma y ante la suspensión general, tanto de los plazos en los procedimientos, como de actividades y restricción a la libre circulación, se pretenda que el contribuyente ordene los medios que sean necesarios para cumplir con sus obligaciones tributarias, tal como lo haría en condiciones normales o que, definitivamente lo haga, pero poniendo en riesgo su vida o su salud, o bien la de sus empleados, en caso de tratarse de una persona jurídica que requiera de la asistencia de su departamento de contabilidad para la elaboración de sus declaraciones y pagos de tributos.

La seguridad jurídica en materia de cumplimiento de obligaciones tributarias

Tampoco comprendemos cómo, hasta la presente fecha, el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), únicamente se ha limitado a manifestar a través de su cuenta de Twitter, que “sus sedes estarán prestando servicios con la asistencia mínima requerida para operaciones aduaneras y tributarias”, es decir que, para este momento, no se ha emitido ningún pronunciamiento oficial o acto normativo por parte de la Administración Tributaria Nacional o del Poder Ejecutivo, respecto del Impuesto sobre la Renta, cuya fecha tope para declaración y pago, es el próximo martes 31 de marzo de 2020.

Como quiera que hemos señalado que el Decreto 4.160 suspende de pleno Derecho los procedimientos y plazos, hemos de entender que este mismo Decreto y las circunstancias que le sirven de base, son causales suficientes como para considerar suspendida la obligación de declarar y pagar el ISLR y cualesquiera otras obligaciones tributarias. Ello sin perjuicio de que, en beneficio de los principios de certeza y seguridad jurídica, el Poder Ejecutivo o el propio SENIAT, emitan Decreto o Providencia, según corresponda, en la que se acuerde la prórroga, diferimiento o suspensión del cumplimiento de las obligaciones tributarias.  

Por tanto, si no existe pronunciamiento o acto normativo que acuerde formalmente suspendido los plazos para el cumplimiento de la obligación de declarar y pagar tributos, insistimos en que, tales plazos estarían suspendidos de pleno derecho bajo el amparo del Decreto 4.160 y que, en un sistema mixto de responsabilidad, ante la eventual imposición de sanciones por el incumplimiento de la obligación de declarar y pagar los tributos en los plazos legalmente establecidos, pueda enervarse la eximente de responsabilidad a que refiere el numeral 3º del artículo 85 del COT. No habrá responsabilidad por concurrir fuerza mayor y no se podrán exigir intereses moratorios, al no existir retardo culposo en el cumplimiento de la obligación.

Sobre la eventual prórroga de la fecha para el cumplimiento de las obligaciones tributarias

Ahora bien, en el supuesto de que existan Decretos o actos normativos en los que se prorrogue la fecha para el cumplimiento de las obligaciones tributarias y que tales fechas topes, se encuentren dentro de los 30 días de vigencia del Decreto Nº 4.160, consideramos que existen argumentos suficientes para (i) justificar la imposibilidad de cumplir con las obligaciones tributarias prorrogadas, habida cuenta de las restricciones de actividades, suspensión de actividad bancaria, limitación al libre tránsito, protección del derecho a la vida y la salud de la ciudadanía y la responsabilidad individual de las personas naturales y jurídicas que incumplan con lo establecido en el mencionado Decreto; (ii) rechazar la imposición de cualquier sanción, por haberse verificado la mencionada eximente de responsabilidad, y (iii) considerar improcedente cualquier interés de mora, por cuanto el retardo no es voluntario, ni mucho menos imputable al deudor.

Por último, recordamos que, al lado de la obligación del Estado de proteger y garantizar el derecho a la vida y a la salud de sus ciudadanos, también está su obligación de proteger y promover la iniciativa privada, la libertad de trabajo, de empresa, de comercio y de industria, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza (artículo 112 CRBV). También su obligación de favorecer -conjuntamente con la iniciativa privada- el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional y fortalecer la soberanía económica del país, mandato que se desprende del artículo 299 constitucional. Todo ello debería -en una coyuntura como la que actualmente enfrentamos- servir de norte a la actuación del Estado, a fin de reconocer que sólo asumiendo medidas coordinadas, consensuadas, responsables y acorde con la realidad que atraviesa el país, podrá garantizarse la supervivencia del sector privado, aliado fundamental para el crecimiento y la recuperación económica de Venezuela.