Introducción

Mucho se ha discutido sobre el nacionalismo petrolero y las ideologías, los sentimientos nacionalistas y los intereses fiscales que lo sustentan. Mientras que los altos precios de los hidrocarburos usualmente han traído consigo etapas de este nacionalismo en países como Venezuela, el pragmatismo ha resultado en mayor participación privada cuando se requieren de capitales, tecnologías, conjuntamente con capacidades técnicas y gerenciales. El nacionalismo es una idea de larga data y tiene un espectro mucho más amplio que el de los recursos naturales como el petróleo, pues puede abarcar otras áreas de la economía.

La noción más extendida del nacionalismo petrolero es aquella según la cual el Estado o la Nación[1] debe controlar su industria, y para ello idealmente debe ser propietaria de los yacimientos de hidrocarburos. El nacionalismo así entendido no se diferencia del estatismo, en contraposición a una economía cuyo motor es la iniciativa privada, bien sea nacional o extranjera. Teóricamente, este nacionalismo también se contrapone a la descentralización política y administrativa en una Nación, en detrimento de las competencias de los estados, regiones, provincias y municipios.

Las políticas gubernamentales que propugnan el nacionalismo petrolero tienen entre sus objetivos la maximización de la renta, el control estratégico sobre la industria y el fomento de las actividades comerciales e industriales entre las empresas locales. Como contrapartida, se argumenta que la súbita llegada de la abundancia de recursos en el tesoro público de una Nación petrolera suele crear una ilusión de riqueza, a la par de acrecentar la burocracia y la ineficiencia en el aparato estatal, la corrupción administrativa, el clientelismo y el uso dispendioso del gasto público, además de la paradoja de originar endeudamiento externo para acometer proyectos de inversión pública de gran envergadura.

Para entender mejor cómo ha funcionado el nacionalismo petrolero es pertinente evaluar los resultados económicos y sociales obtenidos en los países productores de hidrocarburos, para lo cual es necesario adentrarse en las ideas someramente expuestas en los párrafos anteriores.

El nacionalismo petrolero no debe confundirse con los procesos de democratización de las ganancias de la industria petrolera otorgadas a los individuos por ciertas entidades político territoriales, a través de los fondos soberanos que tienen, por ejemplo, Noruega y Alaska. En el caso de Alaska toda persona que allí resida legalmente recibe un dividendo correspondiente a una parte del rendimiento del fondo creado en esa entidad.

Así las cosas, a continuación esbozaremos algunas ideas generales sobre los fundamentos y los objetivos del nacionalismo petrolero, sin explayarnos en esta oportunidad en consideraciones de Derecho Público. Un tema clave que no será considerado en estas líneas es en cuál sentido evolucionará este nacionalismo frente a la llamada transición energética.

Fundamentos del nacionalismo petrolero

El nacionalismo petrolero se sostiene principalmente en los pilares de los sentimientos nacionalistas, las ideologías anticapitalistas y los intereses fiscales del Estado, con un acendrado ideario nacionalista. Por supuesto, que las políticas gubernamentales basadas en estas mismas premisas pueden abarcar un número mayor de áreas en las actividades económicas de una Nación, hasta el punto de eliminar cualquier iniciativa privada en los casos más extremos.

Este nacionalismo puede convertirse en un verdadero monopolio estatal y viene usualmente precedido de la propiedad estatal sobre los yacimientos de hidrocarburos. En la medida en que los tomadores de decisiones en una Nación estén más compenetrados con las premisas anteriores, las políticas gubernamentales nacionalistas serán de mayor alcance e impacto, con la reserva de las actividades a favor del Estado y procesos de expropiación de las empresas y propiedades del sector privado.

Los sentimientos nacionalistas vienen acompañados de las ideas de soberanía y autodeterminación que reniegan de la presencia de capitales y asistencia extranjera. Los mismos responden a los vínculos emocionales de pertenencia, convivencia y cooperación entre los connacionales, mediante un relato histórico común, tradiciones, idioma, cultura y simbolismos. Los sentimientos nacionalistas reniegan igualmente de la globalización, pues su lógica es de carácter excluyente y asume que lo propio, lo nacional, es mejor que lo extranjero, lo universal. Este simbolismo se ve representado en elementos tales como banderas, escudos, himnos, emblemas y slogans.

Las ideologías anticapitalistas hacen énfasis en la distribución de la renta derivada de la venta de los hidrocarburos, desatendiendo aspectos importantes como el aumento de la producción y la eficiencia empresarial. Estas ideologías persiguen sociedades más justas, con menos desigualdades socioeconómicas, respetuosas de la naturaleza y los derechos de las minorías. En tal sentido, se oponen a los intereses de las empresas multinacionales, las cuales responden a los principios de obtención de lucro, propiedad privada, eficiencia, competencia y crecimiento.

Los intereses fiscales del Estado se traducen en la maximización de la renta a través de los impuestos, las tasas, las regalías, los dividendos y las contraprestaciones especiales de distinta índole. El nacionalismo petrolero se basa entonces en la idea de que a mayor control estatal sobre la industria habrá mayores ingresos para el Estado, aunque haya una dependencia de la renta petrolera. Un factor crítico que promueve el nacionalismo en las naciones productoras lo constituye el aumento de los precios de los hidrocarburos y este nacionalismo resulta menos atractivo en los casos en que estas naciones no sean grandes exportadoras de estos recursos.

En la práctica el nacionalismo petrolero puede o no funcionar. En los casos en que este nacionalismo ha tenido resultados negativos, ello ha estado motivado por la burocracia e ineficiencia de las entidades estatales, la corrupción administrativa, el clientelismo y el uso dispendioso del gasto público con poca disciplina fiscal. Adicionalmente, se ha observado un aumento de la deuda pública en países de gran riqueza petrolera y políticas nacionalistas con el objeto de ejecutar planes de inversión de gran alcance en obras de infraestructura vial y mejoramiento de la planta industrial, entre otros planes, que muchas veces no han tenido los resultados esperados.

En determinadas circunstancias puedan privar aproximaciones pragmáticas en las decisiones políticas en el manejo de la industria petrolera, como las vistas en la Venezuela de finales del siglo XX o en el México de hace apenas una década, en cuyos casos los idearios nacionalistas fueron dejados de lado para favorecer una importante inversión privada en aras de aumentar las reservas y la producción de hidrocarburos. Y los ejemplos de estas dos naciones son significativos, ya que Latinoamérica es una región en la que la idea del nacionalismo petrolero ha estado presente con bastante fuerza por casi un siglo. Por tanto, se ha sostenido con razón que el nacionalismo petrolero tiene un carácter cíclico en lo relativo a la intervención y control estatal, con un comportamiento pendular, pues las evidencias históricas son numerosas en cuanto al llamado a la inversión privada cuando es apremiante para una Nación la obtención de capitales y tecnología, así como capacidades técnicas y gerenciales.

Objetivos de las políticas de nacionalismo petrolero

En una política de nacionalismo petrolero, el Estado tiene como primer gran objetivo la maximización de la renta. En teoría, esta maximización de la renta tiene como finalidad aumentar los ingresos fiscales. Y esta renta no es otra cosa que la diferencia entre el valor del petróleo y los costos de producción, con lo cual se denota la importancia del precio de venta en los mercados internacionales, e igualmente de los costos de producción.

El segundo gran objetivo del Estado en una política de nacionalismo petrolero es el control estratégico sobre la industria, lo cual requiere de un marco jurídico que lo garantice. Este control se fundamenta en la necesidad de poder tomar las decisiones importantes en lo concerniente a sus recursos, sin la intervención del sector privado.

El último gran objetivo del Estado en una política de nacionalismo petrolero es el encadenamiento de la explotación de los recursos, lo cual se traduce en el fomento de las actividades industriales y comerciales a nivel de las empresas locales en el suministro de bienes y servicios a la industria petrolera, y con ello el efecto de transferencias de tecnología y expansión del empleo en beneficio de los trabajadores nacionales. 

El rol de las empresas públicas y privadas en la industria petrolera

En el nacionalismo petrolero las empresas públicas ejercen un rol de primer orden, en especial, en las actividades de exploración y explotación. Estas empresas pueden ser cien por ciento estatales, o bien empresas mixtas con mayoría estatal, por regla general. Sin embargo, el nacionalismo petrolero en su definición más acabada no admite la existencia de empresas mixtas, en cuyo caso estaremos en presencia de un modelo de gestión cerrado de la industria.

El nacionalismo petrolero se contrapone al modelo de gestión abierta de la industria, el cual se traduce en la actuación de las empresas privadas en coexistencia con las empresas públicas en la ejecución de las distintas actividades económicas bajo un régimen de competencia, o bien la ausencia de empresas públicas. Más aun, las evidencias demuestran que únicamente el modelo de gestión abierta de la industria petrolera que dé cabida a la participación privada puede garantizar la captación de las tecnologías y los recursos financieros necesarios en los mercados globales.

Sin embargo, este modelo de gestión abierta estaría reñido con el nacionalismo petrolero en su definición más restringida, pues atentaría contra el llamado ideario nacionalista. No obstante, el modelo de gestión abierta no necesariamente atentaría contra los intereses fiscales del Estado, pues las leyes tributarias pueden prever un diseño que garantice sus ingresos a través de los impuestos, tasas, contribuciones, regalías y contraprestaciones especiales.

En cualquier caso, el rol de las empresas públicas y las empresas privadas debe estar claramente definido en el ordenamiento jurídico de cada Nación, en lo concerniente a las actividades de exploración, explotación, transporte, almacenamiento, refinación, mejoramiento y comercialización de los hidrocarburos y sus derivados.

Conclusiones

En este análisis nos hemos enfocado en la noción que identifica al nacionalismo petrolero como estatismo y más concretamente el control sobre la industria, además que como regla general supone la propiedad sobre los yacimientos. Sin lugar a dudas, este nacionalismo está fundamentado en sentimientos nacionalistas, ideologías anticapitalistas e intereses fiscales del Estado.

Cuando los tomadores de decisiones políticas coinciden con el ideario nacionalista, mayor será el nacionalismo petrolero, a pesar de que en muchas circunstancias puedan privar aproximaciones pragmáticas en las decisiones con aperturas al capital privado, como las vistas en la Venezuela de finales del siglo XX y en el México de hace apenas una década, con indudables logros en muchos proyectos con el aumento de la producción y las reservas. Estos dos ejemplos dan cuenta del carácter cíclico del nacionalismo petrolero en la región latinoamericana, más allá de las ideologías y sentimientos nacionalistas de sus actores políticos, los cuales en su momento entendieron la necesidad de permitir la inversión privada.

Debido a su importancia, los objetivos primordiales del nacionalismo petrolero no pueden dejarse de lado, incluso en un modelo de gestión económica cuyo motor sea la iniciativa privada, nacional o extranjera. Para ello se requiere un marco jurídico sólido y estable. Ciertamente, el Estado tiene que percibir una renta en virtud del negocio petrolero con un sistema tributario como herramienta para garantizar sus ingresos. Asimismo, el Estado debe ejercer su control sobre la industria e igualmente promover a las empresas locales, conjuntamente con las transferencias de tecnología y el empleo de los connacionales.

Finalmente, cabe preguntarse en qué épocas históricas los países petroleros han gozado de mayor crecimiento económico y disciplina fiscal, con políticas eficientes en la reducción de la pobreza y en el acceso a programas educativos y de salud, así como mejoras en la infraestructura: ¿en épocas de nacionalismo petrolero y expropiaciones o en épocas en que las empresas privadas han tenido roles principales? Esta pregunta, por supuesto, no merece una respuesta general sino particular en relación con cada Nación y en cada época determinada. En virtud de las evidencias, en Venezuela en las últimas décadas el exacerbado estatismo ha resultado contraproducente para su industria petrolera y por ello concluimos que se requiere actualmente de un modelo de gestión abierta con la participación concurrente de empresas públicas y empresas privadas

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[1] Los términos Nación y Estado son utilizados indistintamente en este ensayo para denominar a la entidad político territorial que goza de poderes soberanos, una población y el reconocimiento internacional como sujeto de Derecho.