Introducción

La reversión es una institución jurídica de gran significación en las distintas actividades prestadas por particulares o empresas mixtas mediante títulos administrativos, permisos, acuerdos, licencias y concesiones otorgadas por las instrumentalidades de un Estado. Por tal motivo, el concepto de reversión puede estar presente en la legislación de cada país en el ámbito de los hidrocarburos, minería, telecomunicaciones, servicio eléctrico, concesiones de obras públicas, entre otras actividades económicas.

La reversión responde a la obligación de entregar al Estado las obras, bienes y derechos para asegurar la continuidad de las actividades, una vez extinguido el respectivo título, permiso, acuerdo, licencia o concesión, por vencimiento del plazo o por cualquier otra causa, conforme a las normas constitucionales, legales y reglamentarias. En algunas ocasiones también los propios términos de las concesiones prevén la figura de la reversión. Como regla general tales obras, bienes y derechos son transferidos por los particulares o empresas mixtas al Estado, en plena propiedad, libre de gravámenes y sin derecho a indemnización.

Es importante distintiguir entre bienes reversibles, bienes de rescate y bienes propios. Los bienes reversibles son aquellos que deben pasar a la propiedad del Estado. Se trata de aquellos bienes y derechos indispensables para la ejecución de las actividades económicas como las obras, instalaciones y servidumbres. Los bienes de rescate son aquellos bienes y derechos que a juicio de la autoridad administrativa son útiles para la realización de las actividades económicas. Los bienes propios son aquellos bienes y derechos que no están vinculados directamente a dichas actividades.

En Derecho Administrativo se conoce otra acepción del concepto de reversión que no debemos confundir con la reversión a la que nos referiremos en este ensayo. Así las cosas, en materia expropiatoria el administrado tiene un derecho a la reversión que consiste en recobrar la totalidad o parte de lo expropiado, en el supuesto de no ejecutarse la obra o de no establecerse el servicio que motivó la expropiación, en virtud del decaimiento del interés del Estado. En la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social de Venezuela de 2002 este derecho a la reversión se define como el derecho de retrocesión.

En el presente ensayo pretendemos enfocarnos en la reversión en materia petrolera y gasífera, no sin dejar de mencionar que sus tratamientos legales son muy similares. Ahora bien, hasta donde conocemos, nunca se ha visto en Venezuela un proceso de reversión petrolera en su total ejecución. En efecto, los contratos, acuerdos y concesiones siempre han concluido antes de su expiración por un cambio de políticas públicas reflejado a través de legislaciones especiales que han dado lugar a la estatización total o parcial de los activos de las empresas petroleras privadas (años 1975, 2006, 2007).

De seguidas haremos alusión a los conceptos más relevantes sobre la reversión en materia de hidrocarburos, también conocida como reversión petrolera, tal como dichos conceptos han sido utilizados en el país. Igualmente, consideraremos brevemente el tema no menos importante de la desincorporación de instalaciones de hidrocarburos, el cual guarda relación con el primero. A los fines de este ensayo los conceptos de Estado, Nación y República tendrán el mismo significado.

Los antecedentes de la reversión petrolera en la legislación venezolana

La institución de la reversión en Venezuela tiene su antecedente más conocido en las concesiones petroleras otorgadas por el Estado durante la primera parte del siglo XX. La Ley de Hidrocarburos de 1943 contemplaba que en el caso de las concesiones de explotación, la Nación readquiriría, sin pagar indemnización alguna, las parcelas concedidas, y se haría propietaria, del mismo modo, de todas las obras permanentes construidas en las mismas.

La Constitución de la República de 1961 preveía que las tierras con destino a la exploración y explotación de concesiones mineras y de hidrocarburos se transferían en plena propiedad a la Nación, sin indemnización alguna, al extinguirse por cualquier causa las concesiones. Esta norma de tanta importancia no fue consagrada en el Texto Constitucional vigente de 1999.

La Ley sobre Bienes Afectos a Reversión en las Concesiones de Hidrocarburos de 1971 establecía que todos los bienes, equipos, accesorios e instalaciones de las empresas petroleras concesionarias pasarían a ser propiedad del Estado, una vez que finalizara el plazo concedido en cada concesión. Dicha reversión igualmente operaría libre de gravámenes y sin indemnización alguna. En otras palabras, se le estaba poniendo una fecha de vencimiento al régimen concesionario, aunque coetáneamente se adelantaba la ejecución de contratos de servicios con algunas empresas privadas, especialmente en el Lago de Maracaibo.

La llamada Ley de Reversión fue categórica en cuanto a que se trataba de todos los activos de las empresas concesionarias destinados a las actividades de exploración, explotación, manufactura, refinación y transporte, y no únicamente de aquellos destinados a las actividades de explotación. Más adelante, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena estableció en sentencia de 3 de diciembre de 1974, en la acción de nulidad en contra de dicha Ley, que los bienes sujetos a reversión comprendían todo los que se encontraban adscritos a la explotación con destino fijo y permanente. Como corolario, la Sala Plena dictaminó que las concesionarias tenían la prerrogativa de probar que determinados bienes no estaban afectados a la explotación de hidrocarburos y por tal razón no eran bienes reversibles al Estado.

El objetivo perseguido por la Ley de Reversión no se materializó puesto que poco tiempo después la Ley Orgánica de Reserva al Estado la Industria y el Comercio de Hidrocarburos de 1975 sancionó la estatización de la industria petrolera con efectividad a partir del 1 de enero de 1976, con la asunción de Petróleos de Venezuela, S.A. de todos los activos de las empresas concesionarias y el inmediato control de la industria, poniendo punto final al régimen de concesiones imperante en el país.

La Ley Orgánica de Hidrocarburos y la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos

La vigente Ley Orgánica de Hidrocarburos de 2001 (reformada en 2006) prevé que para el ejercicio de las actividades primarias de las empresas mixtas, las tierras y obras permanentes, incluyendo las instalaciones, accesorios y equipos, así como cualesquiera otros bienes adquiridos con destino a la realización de dichas actividades, deberán ser entregados en propiedad a la República, libre de gravámenes y sin indemnización alguna, al extinguirse por cualquier causa los derechos otorgados, de manera que se garantice la posibilidad de continuar las actividades, si fuere el caso, o su cesación con el menor daño económico y ambiental.

Por otro lado, en las actividades de refinación e industrialización no está prevista en la Ley Orgánica de Hidrocarburos una cláusula de reversión. Sin embargo, ello no obsta a que dicha reversión no sea contemplada en el respectivo título administrativo habilitante otorgado por el Ministerio con competencia en materia de hidrocarburos.

La vigente Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos de 1999 establece una normativa casi idéntica a la contemplada en la Ley Orgánica de Hidrocarburos en materia de reversión en lo que respecta a las actividades de exploración y explotación de gas natural no asociado, las cuales se asemejan a las denominadas actividades primarias.

La desincorporación de instalaciones

La desincorporación (“decommissioning”) de instalaciones obedece al principio de regresar los sitios de las operaciones a sus estados originales, en tanto y en cuanto ello fuere posible, con el menor impacto ambiental y económico. Recordemos que la vida productiva de un campo petrolero o gasífero es finita. Por tal razón, habrá que desincorporar plataformas petroleras, estaciones de flujo, plantas de tratamiento, tuberías y pozos, entre muchas otras instalaciones. La desincorporación en sí es un proyecto que conlleva estudios y análisis previos de distinta índole y de alta complejidad, sobre todo en las actividades costa afuera. Los proyectos de desincorporación evalúan posibles soluciones alternas que incluyen el reciclaje de las instalaciones para otros proyectos. Hay casos demostrados en que las plataformas petroleras son reutilizadas como arrecifes artificiales, estaciones meteorológicas, centros de investigación, así como para sitios de almacenamiento de CO2.

La desincorporación supone primeramente la cesación de actividades tal como está contemplada en la Ley Orgánica de Hidrocarburos y la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos para las empresas mixtas petroleras y las licenciatarias de gas natural, por su propia cuenta y riesgo. En los casos de desincorporación de los bienes de las empresas mixtas petroleras deben tomarse igualmente en consideración las disposiciones de la Ley Orgánica de Bienes Públicos de 2014 por su condición de empresas del Estado.

El Reglamento de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos de 2000 establece algunas disposiciones en materia de desincorporación en las actividades de las licenciatarias de exploración y explotación. Dicho Reglamento contempla que con anterioridad a la terminación de la licencia, el Ministerio con competencia en materia de hidrocarburos indicará a su titular los pozos que deberán ser abandonados y las instalaciones que deberán ser removidas del área determinada.

Las licencias de gas natural que hemos tenido oportunidad de revisar, contemplan la obligación de las licenciatarias de constituir un fondo de desincorporación con la finalidad de financiar los costos de desincorporación y abandono de las instalaciones. Dicho fondo tiene usualmente la forma de un fideicomiso bancario al que la licenciataria debe realizar aportes anuales conforme a los términos allí previstos. Algunas licencias prevén que la obligación de desincorporación de activos de producción deberá efectuarse de acuerdo a lo establecido en las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF). Sin embargo, no hemos visto una disposición similar sobre fondos de desincorporación en el caso de las empresas mixtas petroleras.

En otro orden de ideas, el Reglamento de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos dispone que en la desincorporación de instalaciones asociadas a un sistema de transporte o distribución que pueda afectar la continuidad en la prestación del servicio, se requerirá la autorización previa del Ministerio con competencia en materia de hidrocarburos, el cual, una vez analizada la solicitud, podrá otorgar la autorización para la desincorporación de las instalaciones, tomando en consideración la necesidad de asegurar la continuidad en la prestación del servicio.

Conclusiones

La finalidad del instituto de la reversión es que los bienes y derechos utilizados en la explotación de la actividad económica de que se trate, deben restituirse sin reserva alguna al Estado, sin que ocurra ninguna interrupción. La regla general es que el traspaso de los bienes y derechos al Estado se realice de manera gratuita y sin indemnización alguna al extinguirse por cualquier causa el título administrativo, permiso, licencia, acuerdo o concesión. No obstante lo anterior, habrá que revisar en cada caso si corresponde algún tipo de indemnización al particular, si ha ocurrido, en realidad, una expropiación o bien una confiscación.

La reversión en materia de hidrocarburos tiene características propias en razón de las particularidades que revisten sus actividades. En el caso venezolano, observamos una dilatada trayectoria legislativa que ha pretendido regular la reversión, aunque en la práctica las modificaciones de las políticas públicas, procurando un mayor control de la industria, particularmente en los años setenta del siglo XX y en la primera década del siglo XXI, han tenido como consecuencia que la reversión no se haya concretado en los términos originalmente planteados. En la actualidad, la Ley Orgánica de Hidrocarburos y la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos contienen disposiciones casi idénticas en materia de reversión a favor del Estado venezolano en materia de exploración y explotación. Es por ello que las empresas mixtas petroleras y las licenciatarias de gas natural están sometidas a las cláusulas de reversión.

Otro concepto fundamental lo constituye la desincorporación de instalaciones, que supone el cese de las actividades. El objetivo de la desincorporación consiste en hacer que los sitios de las operaciones se restituyan a sus estados originales en la medida de lo posible, con los menores daños ambientales y económicos.

En resumen, la reversión y la desincorporación responden a una misma interrogante que seguirá dos caminos distintos, esto es: qué sucede con las instalaciones cuando una empresa mixta operadora de petróleo o licenciataria de gas natural, por alguna razón, se retira del campo. Tanto en la reversión como en la desincorporación la operadora o la licenciataria deben correr con los gastos y riesgos asociados a su realización. En el caso de la reversión, las actividades deben continuar en cabeza del Estado, sin interrupciones, ya que el campo puede seguir produciendo a un nivel comercial. En el caso de la desincorporación, la vida útil del campo ha llegado a su fin ya que no es viable la continuidad de su explotación a un nivel comercial.