Una realidad que afecta a la industria petrolera venezolana

Las actividades de refinación no solían ocupar tanto centimetraje de prensa, al menos en las últimas décadas. A raíz de la severa escasez de combustibles que aqueja hoy en día a todo el país, ahora muchas personas de los más diversos sectores sociales, institucionales y económicos están pendientes de lo que pasa en las refinerías. Saber lo que sucede en el alicaído parque refinador de El Palito, Puerto La Cruz, Cardón y Amuay es para algunos un ejercicio diario. Pensar que hace apenas una década, las refinerías de Amuay y Cardón conocidas como el Complejo Refinador de Paraguaná eran todavía reconocidas mundialmente por su capacidad de refinación equivalente a 940.000 barriles de petróleo al día.

Los problemas del parque refinador venezolano son múltiples. Encima del problema de su baja capacidad de refinación actual, está el delicado asunto de la caída de la producción de petróleo para alimentarlo, la pérdida del capital humano en todas las áreas, por sólo enunciar parte de esa larga lista de vicisitudes. Pero es un hecho que la recuperación de la actividad económica en Venezuela necesariamente requiere de la recuperación de las refinerías. Hacen falta sus productos para los vehículos, los aviones, la maquinaria industrial, las plantas eléctricas, las fábricas.

La Ley Orgánica de Hidrocarburos (LOH) que entró en vigencia en 2002 promueve la participación del sector privado en las actividades de refinación e industrialización. En la legislación de hidrocarburos anterior se definían como actividades de manufactura o refinación, sin que quede claro si se trata de las mismas. Por su parte, las actividades de mejoramiento de hidrocarburos no se encuentran reguladas en la legislación, aun cuando son de importancia primordial para los proyectos de crudos pesados y extrapesados de la Faja Petrolífera del Orinoco.

A continuación un breve repaso a los conceptos fundamentales, la regulación de dichas actividades en el país y una propuesta de reforma.

En qué consiste la refinación

La refinación es un proceso industrial que tiene como objetivo principal separar los diferentes hidrocarburos. Para entenderlo mejor, la refinación es una actividad aguas abajo (downstream), donde básicamente culmina el trabajo de la industria petrolera y comienza el de la industria petroquímica. Según la LOH la refinación se realiza mediante los procesos de destilación, purificación y transformación, sin dejar de observar que no menciona el proceso de conversión. El petróleo refinado se convierte así en productos derivados tales como combustibles, gasolinas, jet fuel, diesel, fuel oil, kerosén, asfalto, lubricantes, aceites, solventes, entre otros. Del mismo modo, el coque y azufre son resultantes residuales luego de culminado el proceso de refinación.

Los procesos de refinación son múltiples. Existen los procesos de separación física en los cuales se aíslan los componentes de una mezcla, basándose en las diferencias de ciertas propiedades físicas, sin que ocurra un cambio en la estructura molecular o reacción química en sus componentes. También existen los llamados procesos de conversión simple, media y profunda en los cuales se produce la generación de cambios en la estructura molecular de los componentes de una mezcla. El proceso de conversión más conocido es el de craqueo o ruptura de moléculas, pero existen otros procesos como isomerización y polimerización.

Desde un punto de vista económico, el negocio de refinación es de capital intensivo, históricamente de baja rentabilidad ya que los márgenes de ganancias son muy variables y están sujetos al precio del crudo, por un lado, y al precio de los productos finales, por el otro lado. El precio del petróleo y el de los combustibles -por ser el ejemplo más ilustrativo- tienen cada uno su propia dinámica, lo que introduce riesgos significativos distintos a los del negocio aguas arriba (upstream). Adicionalmente, las nuevas regulaciones ambientales que deben ser cumplidas por las empresas refinadoras agregan costos importantes a su estructura. Hay negocios de refinación rentables, pero muchos de ellos responden a una integración vertical de la empresa en las actividades de exploración, producción, almacenamiento, refinación, transporte y comercialización.

Los avances tecnológicos no son ajenos a la refinación pues las nuevas tecnologías contribuyen a la reducción de costos operativos, la reducción de emisiones contaminantes y al incremento en el rendimiento por barril de petróleo. Esto último significa que una refinería que ha sido objeto de procesos de mejoras y actualizaciones tecnológicas necesita de menos petróleo para producir los mismos productos refinados. No todas las refinerías son iguales. Son instalaciones de mayor o menor complejidad y envergadura, en atención a sus capacidades, antigüedad, productos, tecnologías y fuentes de energía que utilice.

Las actividades de refinación en la legislación de hidrocarburos

La LOH prevé que las actividades de refinación realizadas con el propósito de añadir valor a los hidrocarburos naturales, pueden ser realizadas por el Estado y los particulares, conjunta o separadamente, lo cual abarca a las empresas mixtas. En estas empresas mixtas el inversionista privado pudiere tener cualquier porcentaje de participación, a menos que se trate de un proyecto integrado a las actividades de producción, en cuyo caso el Estado deberá tener la participación mayoritaria de al menos el 50%. Para el ejercicio de estas actividades las empresas requieren de una licencia emitida por el Ministerio del Petróleo, no así de la autorización de la Asamblea Nacional.

Ahora bien, la misma ley prevé que las instalaciones y obras existentes de refinación de hidrocarburos naturales, y sus ampliaciones y modificaciones, propiedad de Petróleos de Venezuela (PDVSA) desde la nacionalización petrolera en 1976, no pueden ser transferidas a entidades privadas, quedando reservadas al Estado. Así pues, se permite la participación privada en refinerías nuevas, pero no se puede privatizar el parque refinador existente de propiedad estatal. La LOH nada establece con respecto a celebrar convenios de servicios para que empresas privadas se encarguen de la administración y operación de las refinerías actualmente propiedad de PDVSA, pero todo pareciera indicar que ello no es legalmente posible, aunque no se encuentra expresamente prohibido.

Las actividades de industrialización en la legislación de hidrocarburos

Según lo previsto en LOH, las actividades de industrialización son el resultado de la separación, destilación, purificación, conversión, mezcla y transformación de los hidrocarburos refinados, con el propósito de añadir valor a dichas sustancias mediante la obtención de especialidades de petróleo u otros derivados de hidrocarburos. Estas actividades pueden ser realizadas por empresas del Estado, empresas mixtas y empresas privadas, sin requerir la autorización de la Asamblea Nacional. Las empresas mixtas de industrialización responden a los mismos principios consagrados para las actividades de refinación en cuanto a los porcentajes de participación.

Para el ejercicio de las actividades de industrialización por parte de los particulares se requiere de un permiso emitido por el Ministerio del Petróleo, no así para las empresas mixtas. Es de destacar que con el propósito de industrializar el país, el Ejecutivo Nacional debe adoptar las medidas necesarias para desarrollar parques industriales alrededor de las refinerías.

Vistos los preceptos de la LOH pensamos que esta legislación no responde adecuadamente a las complejidades técnicas de los llamados procesos de refinación e industrialización, y ello ha generado interpretaciones diversas y contradictorias, más cuando, en la mayoría de los casos, para realizar actividades de refinación se requiere de una licencia y para realizar actividades de industrialización se requiere de un permiso. Pudiera entonces llegarse al punto de requerirse dos autorizaciones administrativas emanadas del mismo órgano para construir y operar una refinería. Un Reglamento de la LOH, todavía no promulgado, serviría de igual forma para aclarar sus disposiciones.

Desafortunadamente, la LOH tampoco hace ninguna mención a la actividad petroquímica, con lo cual se crean imprecisiones en cuanto a los alcances de la actividad de industrialización. La petroquímica está regida por dos leyes posteriores, a saber: la Ley de Estímulo al Desarrollo de las Actividades Petroquímica, Carboquímica y Similares de 2006 y la Ley Orgánica para el Desarrollo de las Actividades Petroquímicas de 2015. Esta última ley regula las actividades industriales mediante las cuales se opera la transformación química o física de materias primas basadas en hidrocarburos gaseosos, hidrocarburos líquidos y sustancias minerales utilizadas como insumos para estas actividades, haciéndose la necesaria distinción entre petroquímica básica, intermedia y final.

Las actividades de mejoramiento de hidrocarburos y la ausencia de regulación

Los mejoradores son complejos industriales constituidos por diferentes unidades que procesan hidrocarburos naturales pesados o extrapesados para convertirlos en crudos livianos sintéticos. La diferencia básica entre las refinerías y los llamados mejoradores es que las primeras procesan el hidrocarburo natural para obtener productos derivados y los segundos sólo producen un crudo mejorado con un aumento de la gravedad API (American Petroleum Institute). La gravedad es una medida de densidad del hidrocarburo que se determina en comparación con el agua a temperaturas iguales. A mayor gravedad API el petróleo tiene mejor calidad y mayor valor comercial en el mercado. El crudo mejorado o sintético requiere ser tratado en una refinería, antes o después de su exportación.

En Venezuela se construyeron cuatro mejoradores ubicados en lo que se conocía como el Complejo Criogénico de Oriente, en Jose, Estado Anzoátegui (ahora denominado Complejo Industrial Petrolero y Petroquímico General José Antonio Anzoátegui), a finales de los años noventa y comienzos de este siglo, en el marco de las asociaciones estratégicas con empresas multinacionales autorizadas por el Congreso Nacional, conocidos como los proyectos Sincor, Petrolera Hamaca, Petrozuata y Petrolera Cerro Negro. Dichos proyectos tenían por objeto el de explotar y mejorar los crudos pesados y extrapesados de la Faja Petrolífera del Orinoco y comercializarlos en el exterior.

Las referidas asociaciones estratégicas fueron sustituidas por las empresas mixtas PetroCedeño, PetroPiar, PetroMonagas y Petro San Félix. Se trata de los mismos cuatro proyectos de los años noventa sometidos ahora al marco legal de la LOH, en algunos de los cuales han cambiado los inversionistas extranjeros. Ahora, ni la legislación petrolera derogada ni la vigente contemplan alguna norma sobre las actividades de mejoramiento, no obstante su gran importancia en un país de inmensos recursos de crudos pesados y extrapesados.

Los Acuerdos de la Asamblea Nacional que autorizaron los proyectos de PetroCedeño, PetroPiar y PetroMonagas, hace algo más de una década, establecen una disposición que permite a la respectiva empresa mixta exportar el crudo mejorado o crudo sintético, no estando obligada a vendérselo a PDVSA. Igual ocurre en los proyectos más recientes como PetroCarabobo y PetroIndependencia, en los cuales se contempla también la construcción de nuevos mejoradores.

Según la reserva legal sobre comercialización de hidrocarburos naturales prevista en la LOH, la empresa mixta debe vender el crudo producido exclusivamente a las empresas estatales. Adicionalmente, las actividades de comercialización de productos refinados están reservadas al Estado de conformidad con el Decreto N° 1648 de 2002. Esta normativa genera dudas sobre la comercialización del crudo mejorado, mezclado o diluido, pudiendo conducir a problemas en los proyectos que requieren desarrollar actividades de comercialización de dichos crudos, si se considerase que los mismos son hidrocarburos, o bien naturales o bien refinados.

Los nuevos proyectos de refinación en el país

Las refinerías con que cuenta Venezuela fueron construidas en el largo período de las concesiones, fundamentalmente en los años cuarenta, cincuenta y sesenta, luego de que se emplazara a las empresas transnacionales a refinar el petróleo en el país y no en Aruba, Curazao y Estados Unidos. Los proyectos ejecutados para la construcción de las refinerías en Venezuela implicaron grandes gastos para las llamadas concesionarias y luego en menor medida para PDVSA cuando realizó proyectos de reacondicionamiento y renovación. Por ejemplo, a comienzos de la década de los ochenta PDVSA concluyó el proyecto de cambio del patrón de refinación de la refinería de El Palito para poder recibir una mayor cantidad de crudos pesados.

Los ambiciosos proyectos de refinación de los últimos años no han sido concluidos. El plan siembra petrolera de PDVSA iniciado en 2005 contemplaba la construcción de tres nuevas refinerías para procesar crudos pesados y extrapesados: Cabruta, Caripito y Batalla de Santa Inés. Adicionalmente en el año 2010 se acordó la construcción de una nueva refinería, con la creación de dos empresas mixtas entre la Corporación Venezolana del Petróleo (CVP) y la multinacional italiana ENI, en el marco del proyecto integrado Junín 5 de la Faja Petrolífera del Orinoco. En el correspondiente Acuerdo de la Asamblea Nacional que autorizó este último proyecto, se otorgó a la empresa mixta de producción la facultad de comercializar los productos refinados por la empresa mixta de refinación, lo cual estaba sujeto a las respectivas autorizaciones emanadas del Ejecutivo Nacional.

El relanzamiento de las actividades aguas abajo

 Muy poco se ha hecho en Venezuela en materia de nuevos proyectos de refinación, industrialización y mejoramiento de hidrocarburos desde la promulgación de la LOH hace casi veinte años. Multitud de proyectos han sido discutidos, evaluados y aprobados, sin que a la fecha haya habido resultados concretos.

Lo cierto es que las viejas refinerías y mejoradores están allí, por lo que la pregunta que nos hacemos en este 2020 es si se necesitan nuevas refinerías y nuevos mejoradores. A menos que la producción petrolera venezolana tenga un salto cuantitativo gigantesco, lo cual sería el escenario ideal, a simple vista pareciera que en este momento hay suficientes instalaciones, a pesar de su bajísimo rendimiento. Vistas las necesidades de refinación de hoy, la mejor alternativa sería ponerlas al día con trabajos de reacondicionamiento y renovación para el uso de nuevas tecnologías, hacerlas más eficientes, reducir sus costos de operación y mitigar los impactos ambientales. Construir nuevas unidades de este tipo es excesivamente costoso, más cuando se debe evaluar el costo de oportunidad, en vista de la transición energética en curso que implicará en el mediano y largo plazo menos consumo de hidrocarburos a nivel mundial, sobre todo de petróleo. Otro factor importante a considerar es la capacidad ociosa de las refinerías y mejoradores en el exterior, cuya utilización pudiera eventualmente evaluarse, incluyendo a la de CITGO, filial de PDVSA ubicada en los Estados Unidos.

En cualquier caso, para la entrada de nuevos capitales privados para operar en el sector de refinación, se necesitaría de una importante reforma legislativa para permitir la adquisición de las refinerías existentes y la eliminación de la reserva legal a favor del Estado. Igualmente esta reforma debería definir con precisión los conceptos de actividades de refinación, industrialización y mejoramiento, en consideración además a las leyes dictadas para la industria petroquímica. Los potenciales inversores extranjeros y nacionales necesitan ver señales positivas en cuanto a la apertura al sector privado. La promulgación de un instrumento legal que promueva la inversión privada de forma meridiana es el primer paso en esa dirección. Es más que evidente que el Estado venezolano no cuenta hoy con la capacidad técnica, gerencial y financiera para acometer la recuperación de la industria petrolera. Por ello, la apertura del sector a la inversión privada es condición previa para recuperar la producción y la refinación. El Petro-Estado en Venezuela ha dado muestras de no tener la capacidad de respuesta requerida para ser el actor que lidere la recuperación de la economía.

A no dudarlo, todavía existen amplias oportunidades para los inversionistas privados en el sector de hidrocarburos en Venezuela, aguas arriba y aguas abajo, así como en el sector petroquímico. Los nuevos proyectos de inversión tendrán que ponderar tres elementos de primer orden, la rentabilidad para los inversionistas, los ingresos fiscales y el respeto al medio ambiente. Atendiendo a esas premisas, los tomadores de las decisiones políticas deben entender la urgencia de fijar las nuevas bases legales y fiscales para darle cabida a las inversiones con el objeto de recuperar el crecimiento económico y el bienestar social.