Como bien se sabe, en fecha 13 de marzo de 2020 fue publicado en Gaceta Oficial N° 6.519 extraordinario, el Decreto Presidencial N° 4.160, a través del cual se decretó el Estado de Alarma en todo el territorio nacional con ocasión de la pandemia coronavirus (COVID-19). Dicho Decreto establece, en su Disposición Final Octava, que la duración del Estado de Excepción de Alarma sería de treinta (30) días, prorrogables por una sola vez y por el mismo tiempo, conforme a lo establecido en la Constitución (artículo 335). Dicha prórroga, además, compete a la Asamblea Nacional, más no al Presidente de la República.

No obstante, el 12 de abril de 2020, fue publicado en Gaceta Oficial N° 6.528 extraordinario, el Decreto Presidencial N° 4.186 mediante el cual se estableció la prórroga por treinta (30) días adicionales, del Estado de Excepción de Alarma decretado a través del Decreto N° 4.160 antes aludido.

Ahora bien, más allá de hacer un análisis extenso y riguroso sobre las disposiciones del Decreto y sobre la constitucionalidad del mismo, queremos referirnos al efecto que dicha declaratoria del Estado de Alarma puede tener en torno a los procedimientos administrativos, más aun cuando dicha declaratoria acaba de ser prorrogada por días adicionales. En este sentido, intentaremos dar respuesta a algunas interrogantes que pudiesen surgir como consecuencia de esta situación que padecemos.

¿Qué establece el Decreto sobre las actividades de la Administración Pública?

El referido Decreto establece, entre otras cosas, la posibilidad de restringir la libre circulación de las personas, así como la suspensión de todas las actividades laborales, tanto del sector público como privado. Ello abarca pues, tanto las actividades de los negocios y las empresas privadas, así como las actividades de atención al público y procedimientos de la Administración Pública, centralizada (v.g. gobernaciones, alcaldías, etc.) y descentralizada (v.g. institutos autónomos, superintendencias, servicios autónomos y empresas del Estado).

En tal sentido, el Decreto ordena, en su Disposición Final Segunda, que la Administración Pública en todos los niveles (Nacional, Estadal y Municipal) centralizada y descentralizada deberá brindar apoyo para las medidas y deberá adoptar planes y protocolos aplicables según sus competencias para prevenir y controlar la propagación del COVID-19, bajo la coordinación que corresponda al Ejecutivo Nacional.

Hasta la presente fecha, muchos organismos públicos han adoptado ciertas medidas de acuerdo con la situación excepcional que comporta el Estado de Alarma. Tales medidas abarcan desde la suspensión de la atención al público y otras actividades, hasta la prestación de servicio de atención online al público.

A modo meramente enunciativo, dentro dichas medidas podemos destacar: la suspensión de vuelos desde y hacia el territorio nacional adoptadas por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC); la continuación de los servicios portuarios de conformidad con lo decidido por la empresa estatal Bolivariana de Puertos, C.A. (Bolipuertos); la suspensión de servicios de atención directa por parte de la banca decretada por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) y la prestación de servicio de atención online por parte de la Superintendencia Nacional de Valores (SUNAVAL).  

¿Qué sucede entonces con los procedimientos administrativos?

Resulta forzoso concluir que al ser suspendidas las actividades de la Administración Pública, se suspenden, en consecuencia, los procedimientos administrativos. Ello ocurre por mandato expreso de la Ley, sin la necesidad de que se dicte algún acto a tal efecto. La paralización de los procedimientos administrativos implica pues la suspensión e interrupción de todo trámite relacionado con la iniciación, sustanciación y decisión de los mismos en cualquier ámbito, así como los plazos y términos establecidos para la realización de cualquier actuación administrativa; plazos y términos que deberán se reanudados una vez cese la suspensión de actividades. Lo anterior, hace necesario plantearnos la siguiente interrogante.

¿Puede la Administración dictar un acto administrativo que ponga fin al procedimiento?

Como se mencionó anteriormente, la suspensión de todo procedimiento administrativo se genera ope legis y con efectos generales, de manera que se produce la paralización de cualquier de todo acto administrativo, así como toda actuación administrativa relacionada con un procedimiento administrativo determinado (v.g. celebración de audiencia de descargos, interposición de denuncias o escritos de oposición, e incluso providencias que pongan fin a un procedimiento, etc.).

En el supuesto caso de que la Administración llegase a dictar un acto administrativo que ponga fin a un procedimiento administrativo durante el período de duración del Estado de Alarma, resulta imprescindible que en el texto de los mismos se indique que su eficacia quedará postergada a la reanudación de los plazos administrativos, es decir, para cuando finalice el Estado de Alarma y su prórroga. Ello así, primero, porque debería tomarse como si fue dictado en un día inhábil, y segundo, para que se eviten vulneraciones a los derechos constitucionales de los particulares como, por ejemplo, el derecho a recurrir dicho acto. 

¿Qué sucede con las notificaciones ordenadas con anterioridad a la declaratoria de Estado de Alarma?

Lo anteriormente dicho aplica, de igual forma, para las notificaciones. En el supuesto caso de que las notificaciones hayan sido ordenadas con anterioridad a la declaratoria del Estado de Alarma, creemos que no sólo por la suspensión de actividades sino que también debido a las restricciones a la circulación, las mismas no podrían ser practicadas. En todo caso, dichas notificaciones han de ser practicadas una vez que cese la situación excepcional del Estado de Alarma, o su correspondiente prórroga. En el supuesto caso de que la Administración pretendiese llevar a cabo una notificación la misma deberá incluir dentro de su texto, la precisión relativa a la suspensión de plazos y que se reanudarán cuando finalice el Estado de Alarma y su prórroga, ya que en coherencia con lo expuesto antes, no surtirían eficacia ya que podría asimilarse que las mismas fueron practicadas en día inhábil. 

Situación distinta hubiese sido si la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA) venezolana previese la posibilidad de la notificación electrónica, ya que no importarían, en ese caso, las restricciones a la circulación. No obstante, la suspensión de las actividades si seguiría teniendo efecto y, por tanto, dichas notificaciones electrónicas no surtirían efectos tampoco.

¿Qué más establece la Disposición Final Sexta sobre los procedimientos administrativos y cuáles son sus implicaciones?

La Disposición Final Sexta del Decreto establece además que la suspensión o interrupción de un procedimiento administrativo como consecuencia de la suspensión de actividades o las restricciones a la circulación que fueron dictadas “no podrá ser considerada causa imputable al interesado, pero tampoco podrá ser invocada como mora o retardo en el cumplimiento de las obligaciones de la administración pública. En todo caso, una vez cesada la suspensión o restricción, la administración deberá reanudar inmediatamente el procedimiento”.

Para ponernos en contexto, debemos precisar que se entiende por causa no imputable al interesado. Conforme al Derecho Civil venezolano, la causa extraña no imputable comprende “aquellas circunstancias ajenas a la voluntad del deudor que le hacen imposible el cumplimiento de la prestación debida y por tal lo exoneran de responsabilidad de aquel”[1]. Como especies del género causa extraña no imputable podemos encontrar el caso fortuito, la fuerza mayor, el hecho del príncipe, el hecho de un tercero y el hecho del acreedor.

En el ámbito administrativo, ello se traduce en causa extraña no imputable al particular o, lo que es lo mismo, en aquellos hechos ajenos a la voluntad del administrado que le hacen imposible el cumplimiento de sus obligaciones en los procedimientos frente a la Administración y, en consecuencia, lo exoneran de responsabilidad por dichos hechos frente a ésta.

Ahora bien, en términos sencillos, lo que establece la Disposición Final Sexta del Decreto es que la declaratoria del Estado de Alarma y, en consecuencia, las medidas que ésta conlleva (suspensión de actividades y restricciones a la circulación) exoneran al particular o administrado del cumplimiento de sus obligaciones frente a la Administración en los procedimientos llevados ante ésta. Así pues, las personas no tendrán la culpa si, por ejemplo, no llegasen a tiempo a una audiencia a ser celebrada o no recurran un acto dictado por la Administración en el tiempo debido, en caso de que ésta pretenda ejecutar alguna de las dos actuaciones.  La misma consecuencia aplica para la Administración, es decir, si la misma se retrasa o demora en el cumplimiento de algún trámite u obligación respecto de un procedimiento administrativo determinado, no podrá tenérsele como responsable porque ello se debiera a circunstancias que le son ajenas.

Y en fin, ¿qué tipo de procedimientos se encuentran suspendidos o paralizados?

Esto es importante destacarlo porque en el caso de países como España, la suspensión de plazos administrativos no aplica a procedimientos tributarios o a procedimientos administrativos en los ámbitos de afiliación, liquidación y cotización de la Seguridad Social. Contrario a esto, en nuestro país, la paralización a la que alude el Decreto de Estado de Alarma no hace distinción alguna acerca de los procedimientos a los que se les sería aplicable la suspensión, lo que inmediatamente nos hace concluir que tal paralización o suspensión aplica para los procedimientos administrativos de toda índole hasta el vencimiento del Decreto y su correspondiente prórroga.

Ya para finalizar, como se mencionó brevemente al inicio de estas líneas, el Decreto de Estado de Alarma sólo puede ser prorrogado por una sola vez luego de dictado, conforme lo establece el texto constitucional; situación que ya tuvo lugar a pesar de su flagrante inconstitucionalidad. Ello nos genera ciertas dudas en torno a cómo se desenvolverá toda la situación luego de que venza esta prórroga del Estado de Alarma. Primero, porque no sabemos si para esa fecha la crisis pandémica haya sido solventada o, al menos, controlada, y segundo, porque no sabemos si el Gobierno Nacional, una vez vencida la prórroga dictada, decidirá dictar nuevamente otra prórroga y sucesivamente continuar haciéndolo hasta que se resuelva la crisis, tal y como ha sido su práctica común e inconstitucional en relación a los Decretos de Estado de Excepción. 

[1] María Candelaria Domínguez Guillén, Curso de Derecho Civil III . Obligaciones, Revista Venezolana de Legislación y Jurisprudencia, Caracas, 2019, p. 167.