En el ordenamiento jurídico venezolano encontramos distintas disposiciones tanto de rango constitucional como legal, que prevén el que la Administración Pública deba elevar consultas al público, previo a la emisión de regulaciones o reglamentos. En efecto, el artículo constitucional 62, relativo al derecho de participar en los asuntos públicos, sienta las bases de ese régimen concretado por las disposiciones del título VI del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP)[1].

De manera que podríamos afirmar que es una obligación o quizás hasta un principio de  actuación de la Administración Pública venezolana, y en general de su Gobierno (rama ejecutiva del Poder Público Nacional), consultar a los distintos actores o interesados sobre las normativas o actos de efectos generales que se dicten para la ordenación o regulación de diversas industrias, comercios y cualesquiera otras actividades sobre las cuales la Constitución y la Ley permiten o hacen que sea necesaria la intervención del poder político.

El procedimiento para cumplir con dichas consultas está previsto en el título VI de la LOAP. En resumen, se trata de una normativa dirigida facilitar a las denominadas por la Ley “comunidades organizadas”[2] y a las personas en general, el pleno acceso a los anteproyectos de las respectivas normas o reglamentos, a fin de que puedan éstas a su vez elevar propuestas, hacer preguntas y todo tipo de observaciones.

No obstante, el artículo 140 de la LOAP claramente dispone que el resultado de las consultas tendrá un carácter “participativo no vinculante”. En otras palabras, de lo que se trata en el fondo, es de escuchar las opiniones del público, y al mismo tiempo fomentar un intercambio de ideas entre gobernante y ciudadanos, algo que ciertamente evoca valores de democracia, contraloría social y participación en la toma de decisiones trascendentales para un país.

 

El fin detrás de las consultas

La democracia moderna se nos presenta actualmente como el sistema de gobierno menos defectuoso, partiendo de la premisa no solamente de que la soberanía reside en el pueblo y que por tanto el poder deviene del sufragio universal, sino también de la idea de que ese sistema pueda proveer de mecanismos que permitan un control posterior y constante del poder constituido, que ahora viene investido de una legitimidad de origen democrática.

En un inicio, el control del poder público democrático venía representado principalmente por el principio de separación de las ramas del poder público y el principio de legalidad. Luego, otros mecanismos se han venido concibiendo, como por ejemplo la consagración y plena protección de la libertad de expresión[3], entre otros derechos civiles y políticos de importancia. Hay incluso otros mecanismos de control que dependen del accionar del poder mismo, como lo es precisamente la actividad consultiva, previa a la imposición de políticas públicas, y el constante intercambio entre Administración Pública y particulares que ello conlleva.

Esa relación de intercambio generalmente ocurre -aunque no exclusivamente- entre el Gobierno y los particulares organizados con fines sectoriales, es decir, cámaras de empresarios, sindicatos, academias, gremios profesionales y demás organizaciones en general que hacen vida dentro de una nación. De esta manera, el gobierno puede disponer también de diversos canales de comunicación para informarse de la mejor manera posible, acerca de los requerimientos y necesidades de la población, sobre todo en los sectores más críticos e importantes de la economía.

Así, observamos que detrás de las consultas al público, no sólo está la idea de perfeccionar el carácter democrático y abierto del poder público frente a sus ciudadanos, sino también la posibilidad que tiene ese mismo poder de contar con una herramienta que le facilite adecuar sus políticas públicas, con las necesidades más apremiantes de la sociedad. Se trata también de lograr una efectiva y buena administración, algo que a nuestro parecer trasciende la preservación de la legalidad y los límites jurídicos del ejercicio del poder.

 

Una referencia al gobierno de Rómulo Betancourt (1959-1964)

Un ejemplo de lo que considero ha podido ser uno de los primeros gobiernos que -sin obligación legal o constitucional expresa- emprendió actividades que podrían ser hoy catalogadas como consultivas o al menos de comunicación permanente con los sectores más importantes de la vida económica del país, es el segundo gobierno de Rómulo Betancourt (1959-1964).

Catalogado por algunos historiadores[4] como el padre de la democracia venezolana, Betancourt se propuso con cierta regularidad asistir a congresos, reuniones, convenciones y distintos tipos de eventos llevados a cabo por cámaras de empresarios, sindicatos y otras organizaciones de la sociedad civil; muy seguramente con el fin de poder llevar a cabo políticas públicas lo suficientemente informadas y lo más adecuadas posible, con las necesidades y prioridades de cada uno de esos sectores.

De alguna manera, quizá Betancourt intentó esforzarse por acabar con la estructura de poder autoritaria y piramidal que casi siempre había sufrido Venezuela[5] hasta ese momento, gobernando y administrando en conjunto con la sociedad, y no imponiéndose sobre ella. De la misma manera, y como ventaja política de esta manera de actuar, se podía transmitir a la sociedad la intención de ser escuchada o precisamente consultada por el poder político.

Ejemplos de lo anterior, los podemos encontrar repetidas veces referenciados en la obra del historiador Germán Carrera Damas titulada “Rómulo Histórico”, en la que se señala que uno de los fines primordiales de esa administración en particular fue la de establecer la llamada “concepción pedagógica del Poder Público” que resultaría en “(…) imponer, la condición coaligada del Gobierno y de la Administración Pública, una permanente comparecencia ante los sectores y organismos sociales, en cuya práctica gobernantes y gobernados debían aprender a desenvolverse en democracia”[6].

En ese sentido, Betancourt siempre procuró oír y tomar en cuenta a la sociedad civil organizada, ya que según nos relata Carrera Damas, se prestaba atención tanto a las organizaciones empresariales (Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción FEDECAMARAS y la Convención de Industriales), como a las organizaciones de trabajadores y campesinos[7].

Como muestra de esa constante interrelación entre los sectores representativos de las fuerzas sociales productivas de la época, se relata la participación de Betancourt en las asambleas anuales de FEDECAMARAS, siendo que en la clausura correspondiente a la No. XVII, celebrada el 15 de abril de 1961, expresó en un discurso que él siempre había sido observador del nacimiento de esa entidad desde su participación en el gobierno de 1945 y que así lo había hecho porque “(…) como gobernante de confesa, de sincera y militante vocación democrática, entiendo la función del Jefe de Estado como el diálogo permanente con todos los sectores de la colectividad (…)”[8].

No necesitó Betancourt de precepto legal alguno que estableciera una sanción de ilegalidad, para mantenerse en constante relacionamiento con sectores de la sociedad y hacerlos así partícipes de la política de su gobierno. La motivación detrás de ese proceder no fue otra que la intención de establecer políticas públicas acordes con las expectativas y necesidades de los elementos trascendentales de la incipiente economía venezolana del momento. Al mismo tiempo, se quería demostrar a la ciudadanía la clara determinación de gobernar democráticamente, y no de mandar e imponer de forma unilateral y autoritaria, los arbitrarios designios del poder político circunstancial.

 

El panorama reciente 

A más de sesenta años después del ejemplo de Betancourt, muchos han sido los cambios, al punto que ya hablamos del período de 1958-1998 como el de los “cuarenta años de democracia”, como si algo se hubiese perdido en el camino. En ese contexto, podemos hacer una breve precisión acerca de la realidad de esa actividad pública consultiva, que ahora sí es legalmente obligatoria para la Administración Pública.

En un estudio de Gabriel Sira Santana titulado “La obligación de consulta pública de normas: Ni tan obligatoria ni tan pública”[9], puede apreciarse como la realidad muchas veces no refleja lo que predican las normas, sobre todo cuando son los mismos jueces, quienes a pesar de ser lo llamados a exigir su cumplimiento, optan por interpretaciones que a la larga hacen que estas resulten ineficaces.

Ello se evidencia de una decisión de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la No. 0522 de 12 de mayo de 2015, en la que se declaró sin lugar una demanda contencioso-administrativa de nulidad, en contra de una normativa que no fue debidamente consultada (lo que acarreaba su nulidad absoluta), bajo la interpretación de que sólo bastaba con remitir el proyecto de una norma a las denominadas por el artículo 136 de la LOAP[10] “comunidades organizadas”, obviando por completo el segundo y tercer apartes de ese mismo artículo, que establecían también la obligatoriedad de difundir a través de la prensa nacional, el inicio del proceso de consultas, la publicación de los documentos objeto de la consulta en su página en Internet, y la posibilidad de que cualquier persona pueda presentar sus observaciones por escrito durante el proceso de consulta.

Otro argumento más de la Sala Político-Administrativa contenido en la misma sentencia, fue aquel de la presunta preminencia de los intereses colectivos ambientales[11] frente a los particulares, basándose en una supuesta excepción prevista por el artículo 137 de la LOAP vigente para aquel momento, que realmente en nada se refería a una ponderación entre distintos tipos de interés, sino a casos de “emergencia manifiesta y por fuerza de la obligación del Estado en la seguridad y protección de la sociedad” con base a los cuales se podía autorizar la aprobación de normas sin la consulta pública. Es por todo ello, que con toda razón el autor citado opina que, para el máximo Tribunal de la República, la consulta obligatoria de normas “(…) no es tan obligatoria ni tan pública”[12].

Más allá de lo correctamente observado por Sira Santana y de la actual realidad[13], debemos hacernos la pregunta ¿Aún si el gobierno cumpliese a cabalidad con todos los procedimientos previstos en la LOAP, de verdad se estaría cumpliendo con escuchar la opinión de los ciudadanos al momento de ejercer el poder? Dicho de otra forma, ¿El cumplimiento de las formalidades de la ley garantiza realmente una participación del pueblo organizado que podría trascender en las decisiones públicas importantes? Por mi parte me inclino a pensar que no. Pasa que creo que hay cuestiones que el Derecho y las leyes no pueden obligar a una persona, a una corporación o a un gobierno a hacer de cierta manera, por mucha buena intención que haya podido existir en los redactores de tales preceptos.

 

¿Se debería exigir legalmente o conviene más concebirlo como una actividad principalmente política?

Hoy estamos en un momento del Derecho Administrativo y del Derecho Público en general, que vende a esta disciplina como una dirigida a garantizar que la Administración Pública y la autoridad en general estén al servicio de las personas y de sus derechos individuales, pero que al mismo tiempo procure la satisfacción de necesidades colectivas mediante la prestación de buenos servicios públicos, o como quiera que se pueda catalogar a una actividad prestacional administrativa en la actualidad.

En este contexto, han surgido nuevas ideas como el “derecho a una buena administración”, lo que evoca en la mente de una persona cualquiera, que tenemos derecho no sólo a que el gobierno no actúe arbitrariamente o en violación a los derechos individuales, sino que además debe ser eficaz, eficiente, proactivo, servicial, atento y comprensivo de todas las necesidades sociales. En otras palabras, a veces me parece que hemos pretendido que el Derecho obligue a los gobiernos a ser buenos gobiernos, cuando realmente creo que hay cosas que sólo quedan en el ámbito de lo político y no para que sean susceptibles de control por un Juez, sino en cambio por el pueblo, a través -principalmente- del ejercicio de su derecho al sufragio.

Son sólo algunas ideas que se plantean para el debate acerca de la eficacia del Derecho en nuestro tiempos, sobre todo en momentos en que el Derecho se torna a veces como algo muy utilitario o como la panacea de todos nuestros males sociales; cuando lo cierto es que a veces dependemos más de la voluntad política para disfrutar de buenos gobiernos, que de la Ley, que antes que nada debe es limitar el ejercicio del poder político, de manera que ese utilitarismo legal no sirva en cambio para justificar la imposición de cualquier mal a una sociedad. 

 

[1] Publicado en Gaceta Oficial N° 6.147 del 17 de noviembre de 2014.

[2] “Artículo 140. Cuando los órganos o entes públicos, en su rol de regulación sectorial, propongan la adopción de normas reglamentarias o de otra jerarquía, deberán iniciar el correspondiente proceso de consulta pública y remitir el anteproyecto a las comunidades organizadas. En el oficio de remisión del anteproyecto correspondiente se indicará el lapso durante el cual se recibirán por escrito las observaciones, el cual comenzará a correr a partir del décimo día hábil siguiente a la entrega del anteproyecto correspondiente.

Paralelamente a ello, el órgano o ente público correspondiente difundirá a través de cualquier medio de comunicación el inicio del proceso de consulta indicando su duración. De igual manera lo informará a través de su página en Internet, en la cual se expondrá el o los documentos sobre los cuales verse la consulta.

Durante el proceso de consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y comentarios sobre el correspondiente anteproyecto.

Una vez concluido el lapso de recepción de las observaciones, el órgano o ente público podrá fijar una fecha para que sus funcionarias o funcionarios, especialistas en la materia que sean convocados y las comunidades organizadas intercambien opiniones, hagan preguntas, realicen observaciones y propongan adoptar, desechar o modificar el anteproyecto propuesto o considerar un anteproyecto nuevo.

El resultado del proceso de consulta tendrá carácter participativo no vinculante”.

[3] Conocida algunas veces como el “cuarto poder”.

[4] Germán Carrera Damas, Rómulo histórico, Editorial Alfa, Caracas, 2013.

[5] Así lo expresó Betancourt en uno de sus discursos citado por Carrera Damas, el del 13 de febrero de 1960: “(…) De esas bases graníticas la fundamental ha sido y será la decisión de siete millones de venezolanos de erradicar para siempre de nuestro país los sistemas de fuerza y de arbitrariedad, para ser gobernados por regímenes de derecho enmarcados dentro [sic] de las normas inexorables de las leyes (…)” citado por Germán Carrera Damas, Rómulo histórico, cit., pp. 309-310.

[6] Ibídem, p. 314.

[7] Ibídem, p. 318.

[8] Más adelante, Carrera Damas añade otra cita de este mismo discurso de Betancourt que en ánimo de aclarar que tal proceder no se trataba de un mero recurso político, reza así: “(…) concurro a las asambleas de la Federación Campesina, de la Confederación de Trabajadores de Venezuela, de los organismos profesionales, del organismo de los hombres de empresa del país, porque la unión e integración de todos estos sectores constituye la vanguardia dinámica de nuestra Venezuela”. Citado por Germán Carrera Damas, Rómulo histórico, cit, pp. 343-344.

[9] Gabriel Sira Santana “La obligación de consulta pública de normas: Ni tan obligatoria ni tan pública” en Revista de Derecho Público No. 142 abril junio 2015, Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2015. pp. 206-213.

[10] Publicada en Gaceta Oficial No. 37.305 del 17 de octubre de 2001, vigente para el momento en que se introdujo la respectiva demanda.

[11] El caso versó sobre la demanda de nulidad ejercida en contra de una Resolución emanada del aquel entonces Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, relativa a la prohibición y regulación de actividades en el Parque Nacional Archipiélago Los Roques.

[12] Gabriel Sira Santana “La obligación de consulta pública de normas: Ni tan obligatoria ni tan pública”, cit., p. 209.

[13] Señala Sira Santana en uno de los pies de página del citado trabajo suyo que “(…) basta consultar la Gaceta Oficial y los portales web de los órganos y entes de la Administración Pública para constatar lo poco frecuentes que son los llamados a consulta pública”. (cit., p. 213). Un ejemplo resaltante de la continuidad de esta política, es el hecho de que hasta la fecha aún no se conoce ni un solo artículo de la propuesta de reforma constitucional presentada por el Presidente de la República el pasado 15 de febrero de este año ante la Asamblea Nacional.