Introducción

El creciente desarrollo y aplicación de las energías renovables y alternativas en el siglo XXI responde fundamentalmente a la necesidad de preservar el medio ambiente. En el país, sin embargo, no existe un marco regulatorio que siente las bases para la ejecución de proyectos de este tipo de energías, lo cual se encuentra a contracorriente con los avances de la ciencia y la tecnología, y obstruye el camino para implantar una matriz energética mixta.

Este marco regulatorio debe fijar los roles de los distintos actores estatales y privados y los mecanismos para impulsar los proyectos. Esto por supuesto debe ir en paralelo con un agresivo programa de exportación de petróleo y gas natural para generar recursos financieros en el camino hacia la transición energética. No podemos olvidar que según las cifras de la Agencia Internacional de Energía (AIE) la matriz energética a escala mundial sigue estando dominada por el petróleo, el gas natural y el carbón, como fuentes de energía convencional de origen fósil, a pesar del desarrollo y uso creciente de las energías alternativas y renovables. En este sentido, una pregunta que nos debemos formular es si el aumento de los precios del petróleo y del gas natural experimentado en 2022 debido al conflicto armado entre Ucrania y Rusia, así como el incremento en los costos de los servicios basados en los combustibles fósiles, significará una aceleración o desaceleración del proceso de transición energética para suplir la demanda eléctrica con las energías alternativas y renovables.

En Venezuela la Ley de Uso Racional y Eficiente de la Energía[1] establece que las energías alternativas son aquellas que permiten la generación de energía eléctrica en sustitución de las fuentes de energía convencional (vgr. hidrocarburos), así como la hidroelectricidad (Art. 6.2). De acuerdo con la misma Ley, la energía renovable es aquella que se obtiene del aprovechamiento de fuentes de energía primaria naturales capaces de regenerarse, tales como la energía solar, energía eólica, bioenergía, energía hidráulica, energía geotérmica, energía mareomotriz y biogás (Art. 6.3). Esta clasificación es común encontrarla en otros ordenamientos jurídicos, aunque esta Ley no hace mención a la energía nuclear dentro de las energía alternativas.

Nos luce de suma transcendencia el proyecto de Ley de Energías Renovables y Alternativas presentado en diciembre pasado a la consideración de la Asamblea Nacional por el Ministro del Poder Popular para la Energía Eléctrica, el cual según recientes informaciones de prensa, está siendo sometido a un proceso de consulta con diversos sectores sociales del país.

Así las cosas, nos permitiremos en este breve ensayo esbozar algunas ideas con la intención de contribuir en el debate del proyecto de Ley de Energías Renovables y Alternativas. Sin lugar a dudas, esta legislación tiene que proporcionar un verdadero espacio para la acción de las empresas privadas, nacionales y extranjeras, superando el modelo de intervencionismo y monopolio estatal establecido en la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico[2], más en sintonía con la recientemente promulgada Ley Orgánica de las Zonas Económicas Especiales[3]. A continuación, usaremos el término genérico de energías alternativas, en el entendido que nos referiremos tanto a energías alternativas como renovables.

Las limitaciones impuestas por la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico

La Constitución venezolana[4] establece competencias concurrentes entre el Poder Público Nacional (Art. 156.29) y el Poder Público Municipal (Art. 178.6) en el sector de la electricidad. Ahora bien, la vigente Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico consagra el ordenamiento del sistema eléctrico y la prestación del servicio eléctrico a nivel nacional, bajo las premisas de acceso universal y reserva y dominio del Estado (Arts. 4 y 8).

Debemos recordar que conforme a la Carta Fundamental no está consagrada la reserva de ninguna actividad, industria, explotación, servicio o bienes a favor del Estado, ya que dicha reserva tiene que ser sancionada a través de una Ley de carácter orgánico (Art. 302). Este es el caso del servicio eléctrico, la cual consagra el establecimiento del monopolio estatal en el sector eléctrico y la reserva de la actividad. En efecto, el Estado venezolano, por razones de seguridad, defensa, estrategia y soberanía nacional, se ha reservado conforme a dicha Ley Orgánica las actividades de generación, transmisión, distribución, comercialización y despacho del sistema eléctrico (Arts. 4 y 8). La misma Ley prevé que tales actividades se realizarán bajo el modelo de gestión socialista (Arts. 4 y 9), siendo la empresa estatal Corporación Eléctrica Nacional S.A. o su sucesor, el operador y prestador del servicio (Art. 28), así como sus empresas filiales creadas para tales fines (Art. 29).

Definitivamente, en la actualidad existirían serias limitaciones para que el sector privado pueda desarrollar un proyecto de generación, transmisión, distribución, comercialización y despacho del sistema eléctrico con fuentes provenientes de energías alternativas, siendo que tales actividades están reservadas al Estado, de conformidad con la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico.

Algunas sugerencias para garantizar la participación del capital privado en la Ley Orgánica de Energías Renovables y Alternativas

La nueva Ley Orgánica de Energías Renovables y Alternativa debe establecer los principios fundamentales para el desarrollo, regulación y promoción de las energías alternativas, tanto en la generación eléctrica como en el transporte, considerando que es de meridiana importancia reducir la extrema dependencia a los combustibles fósiles en la economía local, así como aminorar su impacto en el medio ambiente. Ya la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico prevé que en materia de generación el operador y prestador del servicio eléctrico deben dar prioridad al empleo de fuentes alternativas de energía y de bajo impacto ambiental, de conformidad con el plan de desarrollo del sistema eléctrico nacional (Art. 44).

En este sentido, es imprescindible que la nueva Ley Orgánica de Energías Renovables y Alternativas no entre en conflicto con la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico, por lo cual debe contemplarse su carácter orgánico, más allá de que sea una Ley especial. En esta nueva Ley no puede haber dudas en cuanto a que en los proyectos de energías alternativas no se requerirá la participación del Estado en la ejecución de las actividades de generación, transmisión, distribución, comercialización y despacho, por estarle reservado el sistema y servicio eléctrico.

Por ello proponemos que se prevea que en materia de energías alternativas las actividades de generación, transmisión, distribución, comercialización y despacho mediante el uso de energías alternativas puedan ser ejecutadas por empresas privadas, empresas mixtas y empresas del Estado bajo un régimen de competencia y atendiendo a las realidades del mercado. Dichas actividades deben contemplar un esquema tarifario que atraiga a los inversionistas, superando el modelo de gestión socialista consagrado en la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico. Lo anterior nos parece igualmente clave para llevar adelante el proceso de privatización del parque eólico de Paraguaná en el Estado Falcón.

Los incentivos para el desarrollo de proyectos de energías alternativas y los proyectos en zonas económicas especiales

Con el objeto de crear incentivos al capital privado y respaldar la viabilidad económica de los proyectos por un período prudencial de recuperación de las inversiones, la nueva Ley Orgánica de Energías Renovables y Alternativas debería establecer ciertos incentivos económicos y fiscales, como por ejemplo, otorgar exenciones o reintegros en materia de  impuesto sobre la renta, impuesto al valor agregado y derechos arancelarios.

Ahora bien, la posibilidad de otorgar incentivos fiscales y de otra índole a favor de los inversionistas ya está plasmada en la legislación nacional, de acuerdo con el Código Orgánico Tributario[5], la Ley de Uso Racional y Eficiente de la Energía, la Ley Constitucional de Inversión Extranjera Productiva[6] y la Ley Constitucional Antibloqueo[7]. En este sentido, el Código Orgánico Tributario prevé la figura de los contratos de estabilidad jurídica de regímenes tributarios (Art. 2.4), y la Ley Constitucional de Inversión Extranjera Productiva la de los contratos de inversión (Art. 38).

Por otro lado, en el marco de la novísima Ley Orgánica de las Zonas Económicas Especiales se contempla la posibilidad de crear zonas económicas especiales (Arts. 6 y 7) para el desarrollo de proyectos de diversa naturaleza. Las zonas económicas especiales tienen que propender a la divulgación del conocimiento técnico y transferencia de tecnología.

En este contexto, los inversionistas públicos, privados, mixtos y comunales, deberán suscribir los convenios de actividad económica con la Superintendencia Nacional de Zonas Económicas Especiales (Art. 4.2), con la asistencia del Centro Internacional de Inversión Productiva (Art. 27). Estos convenios deben contemplar los incentivos económicos, fiscales, financieros y de otra índole de acuerdo con la referida Ley, en concordancia con el plan de desarrollo de la zona económica especial, así como los requisitos de desempeño, metas, inversiones y demás obligaciones atinentes a cada proyecto.

La generación de energía distribuida para autoconsumo

En Venezuela la autogeneración es definida como la generación eléctrica destinada al consumo exclusivo de una persona determinada que la produce, y cuya operación es independiente del sistema eléctrico nacional, de conformidad con la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico (Art. 45).

En este orden de ideas, un concepto de particular interés que debería ser discutido en la nueva Ley Orgánica de Energías Renovables y Alternativas es el de la generación distribuida para el autoconsumo. En base a este concepto se otorga el derecho a clientes de una empresa de distribución eléctrica, residenciales o empresas, a generar su propia energía a partir de sistemas de energías alternativas. Por tanto, en los casos en que el autoconsumo genere excedentes, estos se inyectan a la red eléctrica. Esta situación permite al cliente vender kilowatts excedentarios a la empresa distribuidora, lo que se traduce en mayor generación de energía para estabilizar el sistema eléctrico.

Veamos el siguiente caso ilustrativo de forma muy simplificada: un conjunto de usuarios que comparten un edificio residencial bajo régimen de condominio instalan un sistema comunitario de generación de energía alternativa de paneles fotovoltaicos de energía solar. La energía excedentaria que genere este sistema se traspasa para su uso a otros inmuebles que la necesitan. 

El órgano planificador y el órgano regulador en proyectos de fuentes alternativas

El Ministerio del Poder Popular de Petróleo tiene que conducir la política energética de la Nación, y más que un ministerio para asuntos de hidrocarburos -como lo es en la actualidad- debería ser un Ministerio de Energía. Por tanto, al Ministerio del Poder Popular de Energía que proponemos le debiera corresponder la planificación, la dirección y la estrategia del Ejecutivo Nacional en la utilización, desarrollo e inversión en energías fósiles y alternativas teniendo como norte la eficiencia energética y la preservación del ambiente, con el establecimiento de metas anuales de participación de las energías alternativas.

En este sentido, no creemos conveniente que la política energética integral sea planificada y dirigida desde dos organismos distintos como serían los Ministerios del Poder Popular de Petróleo y Energía Eléctrica, ya que un plan nacional de energías alternativas únicamente puede ser un capítulo en el plan energético nacional, el cual debe ser dirigido por un solo organismo.

De conformidad con la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico, el órgano rector del sistema y servicio eléctrico nacional es el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de energía eléctrica (Art. 26). En la nueva Ley Orgánica de Energías Renovables y Alternativas debiera preverse que este Ministerio esté a cargo de la regulación, supervisión, administración, coordinación técnica y control de los proyectos de energías alternativas, tanto en el sector de electricidad como en el de transporte. Este órgano regulador tendría la potestad de dictar la normativa reglamentaria y la de autorizar y llevar el registro de los distintos actores que participan en los proyectos de energías alternativas.

Indudablemente, se pudieren diseñar otras formas de organización administrativa en el sector energético que permitiesen llevar adelante de la forma más eficaz las potestades de planificación, dirección, supervisión, fiscalización, coordinación técnica y control, de conformidad con las disposiciones de la Ley Orgánica de Administración Pública[8] y la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público[9].

Conclusiones

Venezuela es un país cuyo desarrollo económico dependerá en el corto y mediano plazo de los ingresos provenientes de la venta de los hidrocarburos y sus derivados en los mercados internacionales. Más aún cuando en los últimos meses se ha venido reconstituyendo un mercado en el que Estados Unidos y Europa necesitan obtener fuentes de suministro de combustibles de origen fósil que sustituyan al significativo suministro proveniente de Rusia.

No obstante lo anterior, el país no puede seguir de espaldas a la realidad de las energías alternativas. Esta y no otra es la visión contemplada en el Acuerdo de París[10] y otros tratados internacionales ratificados por Venezuela en los últimos años para la defensa y preservación del medio ambiente.

Una futura Ley Orgánica de Energías Renovables y Alternativas debe establecer los principios fundamentales para el desarrollo, regulación y promoción de las energías alternativas, tanto en el sector de la generación eléctrica como en el sector de transporte. Esta legislación necesariamente tiene que prever un sistema tarifario que permita a los inversionistas la recuperación de sus inversiones, los costos operativos y una ganancia razonable.

Los proyectos de energías alternativas deben desarrollarse en un régimen de competencia en el que participen empresas públicas, privadas y mixtas, tanto nacionales como extranjeras. En las actuales circunstancias que vive Venezuela, esta legislación tiene que proporcionar un verdadero espacio para la actuación de las empresas privadas, nacionales y extranjeras, superando el modelo de intervencionismo y monopolio estatal. En este sentido, creemos que el sistema eléctrico, como un todo, debe caminar gradualmente a un modelo en que el sector privado asuma la mayor parte de las actividades de generación, transmisión, distribución, comercialización y despacho, incluso con modelos de autoconsumo.

En la nueva Ley Orgánica de Energías Renovables y Alternativas deben definirse los roles de los distintos ministerios y organismos en lo que respecta a las funciones de formulación de planes, dirección, políticas, programas, regulación, supervisión, control y coordinación técnica. No puede haber solapamientos en las responsabilidades de los organismos del Estado, sino claridad en la definición de tales responsabilidades.

Los incentivos financieros, fiscales y de otra índole para los inversionistas pueden ser otorgados por el Estado venezolano mediante los instrumentos previstos en el Código Orgánico Tributario, la Ley de Uso Eficiente y Racional de la Energía, la Ley Constitucional de Inversión Extranjera Productiva, Ley Constitucional Antibloqueo y la Ley Orgánica de las Zonas Económicas Especiales. Esta última, a los pocos días de haber sido publicada, ha generado grandes expectativas en algunos sectores económicos.

En medio de los inmensos desafíos por venir, esperamos que se concretice la aspiración de muchos de tener una calificada legislación sobre energías alternativas y renovables. Esta normativa tiene que servir de base para poner definitivamente al país en la ruta de la transición energética, en el marco de políticas económicas claras y coherentes destinadas a promover el crecimiento y la diversificación de la economía, a la par de contribuir a estabilizar el deteriorado sistema eléctrico nacional.

[1] Gaceta Oficial N° 39.823 de 19 de diciembre de 2011.

[2] Gaceta Oficial N° 6.710 extraordinario de 20 de julio de 2022.

[3] Gaceta Oficial N° 39.573 de 14 de diciembre de 2010.

[4] Gaceta Oficial N° 5.908 Extraordinario de 19 de febrero de 2009.

[5] Gaceta Oficial N° 6.507 extraordinario de 29 de enero de 2020.

[6] Gaceta Oficial N° 41.310 de 29 de diciembre de 2017.

[7] Gaceta Oficial N° 6.583 extraordinario de 12 de octubre de 2020.

[8] Gaceta Oficial N° 6.147 de 17 de noviembre de 2014.

[9] Gaceta Oficial N° 6.210 extraordinario de 30 de diciembre de 2015.

[10] Gaceta Oficial N° 40.819 de 30 de diciembre de 2015.