El derecho de propiedad y sus limitaciones

La Constitución de Venezuela de 1999 garantiza el derecho a la propiedad privada y a su uso, goce, disfrute y disposición. El Texto Fundamental ubica el derecho de propiedad en los derechos económicos, mas supeditados a los intereses generales. En efecto, el derecho de propiedad privada, como el resto de los derechos que pertenecen a esa categoría, queda subordinado a un fin de utilidad pública o interés general. La propiedad se encuentra así sometida a ciertas contribuciones, restricciones y obligaciones impuestas por la Ley. La denominada garantía constitucional al derecho de propiedad requiere que el Estado pague una justa indemnización en caso de que se prive o restrinja de su utilidad, quede gravado por alguna limitación o sufra un daño permanente. El legislador venezolano, por tanto, está autorizado para limitar el derecho de propiedad, en aras del bien común, siempre que dichas limitaciones no incidan de modo negativo en el contenido del derecho, anulando definitivamente su ejercicio. Es en base a los anteriores principios que se han construido las instituciones de la expropiación, la ocupación temporal y la servidumbre en la legislación de hidrocarburos, bajo la categorización de derechos complementarios.

Este breve ensayo desarrollará los aspectos sustantivos más importantes de las referidas instituciones, tal como están consagradas en la Ley Orgánica de Hidrocarburos, la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos y la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública e Interés Social. Ahora bien, la normativa procedimental prevista en dicha legislación no formará parte de este análisis. Tampoco nos adentraremos en el espinoso tema de la expropiación como mecanismo punitivo utilizado por el Estado venezolano en la primera parte del siglo XXI en la industria petrolera y otros sectores, a través de la cual se ha atentado en algunas ocasiones contra la propiedad privada sin cumplir con las debidas garantías jurídicas y económicas. En su momento, el Ejecutivo Nacional utilizó en dichos procedimientos expropiatorios, entre otros, los dispositivos previstos en la Ley Orgánica de Reordenamiento del Mercado Interno de los Combustibles Líquidos de 2008 y en la Ley Orgánica que Reserva al Estado los Bienes y Servicios Conexos a las Actividades Primarias de Hidrocarburos de 2009. Otro tema de singular relevancia en la industria de los hidrocarburos, el cual escapa igualmente del objeto de este ensayo, es el relativo a la expropiación directa e indirecta. El mismo debe analizarse desde el punto de vista del Derecho de las Inversiones, en atención a los tratados internacionales y leyes en la materia, así como la jurisprudencia emanada de los tribunales arbitrales que han dictado sentencias en el CIADI (Centro Internacional para el Arreglo de las Diferencias relativas a Inversiones) y otras instituciones arbitrales.

La legislación de hidrocarburos sobre los derechos complementarios

La Ley Orgánica del Hidrocarburos de 2001 (“LOH”) y la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos de 1999 (“LOHG”) consagran regulaciones similares en cuanto a los derechos complementarios que tienen las personas que realizan las actividades previstas en dichos instrumentos jurídicos. En tal sentido, la LOH prevé que las personas autorizadas para ejercer las actividades de exploración, extracción, recolección, transporte y almacenamiento iniciales, procesamiento y refinación de los hidrocarburos naturales, tendrán el derecho de solicitar la ocupación temporal o la expropiación de bienes, así como la constitución de servidumbres. Esto se traduce en que las empresas mixtas que realicen las llamadas actividades primarias y empresas privadas que realicen actividades de refinación se encuentran autorizadas para solicitar en su propio nombre, expropiaciones y ocupaciones temporales, al igual que la constitución de servidumbres. El ámbito subjetivo de aplicación de la LOH en esta materia es amplio y no se circunscribe a las empresas y entidades públicas o estatales.

Por su parte, la LOHG establece que las personas autorizadas para ejercer las actividades de exploración, explotación, transporte, distribución, almacenamiento y procesamiento de hidrocarburos gaseosos, tendrán el derecho de solicitar la constitución de servidumbres, la ocupación temporal y la expropiación de bienes. Esto significa que las licenciatarias de gas y los titulares de permisos están autorizados para solicitar, en su propio nombre, expropiaciones y ocupaciones temporales, así como la constitución de servidumbres. Al igual que en el caso de la LOH, el ámbito subjetivo de aplicación de la LOHG en cuanto a los llamados derechos complementarios, no se reduce a las empresas y entidades públicas o estatales, abarcando así a las empresas privadas y mixtas.

En este contexto, las sumas que se pagan por concepto de servidumbres, ocupaciones temporales y expropiaciones tienen un carácter indemnizatorio, por lo cual el objetivo no es aumentar sin justa causa el patrimonio de los propietarios. En tal sentido, las empresas que inician sus actividades en un determinado proyecto deben realizar un catastro del inmueble o inmuebles en donde se llevarán a cabo. Un catastro es un inventario detallado de los bienes inmuebles con la información relativa a sus datos gráficos (cartografía parcelaria y croquis catastral) y alfanuméricos (físicos, económicos y jurídicos). Este catastro les permite eventualmente estimar sus costos en la adquisición y arrendamiento de inmuebles, así como en la posible constitución de servidumbres, además de las ocupaciones temporales y expropiaciones. Ciertamente, el ordenamiento jurídico venezolano consagra los llamados derechos complementarios a favor de las empresas de hidrocarburos, pero también habrán de evaluar estas empresas la conveniencia de comprar o arrendar los bienes necesarios teniendo en cuenta sus políticas, planes y presupuestos.

La expropiación

La Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública e Interés Social de 2002 (“LECUPIS”) contiene el marco normativo general en materia de expropiación de los bienes propiedad de los particulares, con la finalidad de obtener la transferencia forzosa del derecho de propiedad o algún otro derecho, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización. La LECUPIS establece igualmente que los particulares están autorizados para actuar como entes expropiantes cumplidos los requisitos legales.

La potestad expropiatoria no es un poder discrecional sino reglado, y con ello se persigue impedir las arbitrariedades que distorsionan el acto expropiatorio. En la expropiación deben estar presentes tanto la declaratoria de utilidad pública e interés social de las obras, como la determinación de los bienes necesarios para la ejecución de las obras a través del respectivo Decreto de Expropiación dictado por el Poder Ejecutivo Nacional, en el caso de las actividades de hidrocarburos. Es preciso mencionar que la LOH declara la utilidad pública y el interés social, mientras que la LOHG únicamente la utilidad pública. El Decreto de Expropiación constituye la declaración en cuanto a que la ejecución de una obra requiere la adquisición forzosa de la totalidad de un bien o de parte de los mismos.

La ocupación temporal

La ocupación temporal está enunciada en la LOH y la LOHH pero no cuenta allí con ninguna norma que la desarrolle, por lo que es necesario remitirse a la regulación de la LECUPIS. Como potestad administrativa otorgada por la LECUPIS, la ocupación de carácter temporal está dirigida a un sujeto distinto al ente expropiante y al propietario sujeto del procedimiento de expropiación. Se trata del derecho dado al expropiante de beneficiarse de propiedades ajenas para los fines propios de la expropiación. No debe confundirse con la ocupación previa la cual es una figura muy utilizada que forma parte del procedimiento expropiatorio.

La LECUPIS establece que las obras declaradas de utilidad pública llevan consigo el derecho a la ocupación temporal de las propiedades ajenas por parte del que las ejecute, a los fines de hacer estudios de corta duración, así como el establecimiento provisional de estaciones de trabajo, caminos, talleres, almacenes o depósitos.  

La ocupación temporal podrá durar solamente el tiempo indispensable, y en ningún caso concederse por un término mayor de seis meses con una posible prórroga de igual duración. Para proceder a la ocupación temporal se requerirá una resolución motivada del Gobernador del estado y de los Alcaldes de los municipios donde se ejecute la obra. Naturalmente, la entidad expropiante que ocupa temporalmente la propiedad ajena, deberá indemnizar al propietario de los daños y perjuicios que le causen, conforme a lo dispuesto en la LECUPIS.

El contrato de servidumbre

El contrato de servidumbre es ampliamente usado en la industria petrolera y gasífera y como vimos está consagrado en la LOH y la LOHG, sin que se desarrolle allí su contenido. En tal sentido, deben tomarse en cuenta las disposiciones del Código Civil de 1982 en la materia, a pesar de que no lo califique como un contrato. En la servidumbre se confiere un derecho real sobre ciertos usos de un predio (llamado predio o fundo sirviente) que queda afectado por un gravamen, establecido a favor de otro predio (llamado predio o fundo dominante). Como en todos los supuestos en los cuales se restrinja el derecho de propiedad, el titular del predio sirviente tendrá derecho a recibir una indemnización. Por lo demás, de acuerdo a la LOH y la LOHG, para la constitución de servidumbres sobre terrenos baldíos los interesados deben celebrar los convenios necesarios con el Ejecutivo Nacional, pudiendo ser gratuita u onerosa por decisión de este último.

Conforme a las disposiciones del Código Civil, en caso de existir alguna duda sobre la extensión de la servidumbre, su ejercicio debe limitarse a lo necesario para el destino y conveniente uso del predio dominante, con el menor perjuicio para el predio sirviente. Sin embargo, no necesariamente deberá existir un predio dominante en la servidumbre petrolera. Pongamos por ejemplo el caso de un oleoducto o gasoducto que atraviesa extensas porciones de terrenos. Para ello se deberían constituir servidumbres sobre cada uno de los inmuebles a menos que se decida expropiarlos o comprarlos, lo cual resultaría, en principio, más oneroso. En el caso bajo examen, el beneficiario de la servidumbre no tendría necesariamente un predio dominante pero sí habría uno o varios predios sirvientes. Adicionalmente, la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio de 1983 prevé que en caso de que las limitaciones al derecho de propiedad lo desnaturalicen deberá procederse a la expropiación. Efectivamente, si se produjesen severas restricciones al ejercicio de este derecho al punto de impedir su ejercicio, la alternativa legal no podría ser la servidumbre.

En Venezuela se ha optado en ciertas ocasiones por la práctica de celebrar contratos de uso y ocupación en lugar de contratos de servidumbre, en los casos en que el poseedor del inmueble, que lo detenta de forma pacífica, continua, pública e inequívoca, carezca de un título de propiedad. Desafortunadamente, hemos observado que la cualidad de poseedor sin el debido título de propiedad es bastante común en amplias regiones del país, lo que trae inconvenientes adicionales al momento de suscribir los contratos y llevar adelante los proyectos. Lo anterior, sin considerar los múltiples problemas que se originan con los pisatarios o poseedores precarios que se asientan en las zonas con actividad petrolera o gasífera, y construyen algunas bienhechurías o se dedican a alguna actividad agropecuaria, de pequeña escala generalmente, con el objeto de buscar algún tipo de indemnización de las empresas de hidrocarburos.

Para garantizar el éxito de las operaciones, estas empresas tienen necesariamente que contar con departamentos dedicados a atender las servidumbres, los contratos y los finiquitos que se suscriban. Para ello, deben realizar los análisis legales con la tradición de los títulos de las propiedades, y no menos importante, elaborar los avalúos para determinar en cada caso el monto a pagar por concepto de indemnizaciones. En países como México, de extensa experiencia en materia petrolera, existen los llamados lineamientos básicos y los modelos de contratos de uso obligatorio para el uso, goce y afectación de terrenos, dictados por la Secretaría de Energía en el año 2016. Los mismos tienen por objeto especificar los contenidos mínimos de los contratos respecto de la contraprestación, así como los demás términos y condiciones, incluyendo los mecanismos de resolución de controversias. Estos modelos de contratos son de uso obligatorio para las partes, independientemente de que éstas puedan solicitar la elaboración de cláusulas adicionales. En Venezuela se evitarían muchas discusiones y controversias si existieran unos lineamientos de estas características emanados del organismo rector en materia de hidrocarburos.

La servidumbre judicial

La servidumbre judicial es procedente cuando no es posible suscribir el contrato de servidumbre por desavenencias entre las partes, esto es, de no lograrse avenimiento. Esta clase de servidumbres se constituye independientemente de la voluntad del propietario del predio sirviente, de forma coactiva y con la intervención de la autoridad judicial. La normativa de la LOH y de la LOHG prevé que la persona interesada debe dirigirse al Tribunal de Primera Instancia en lo Civil en la jurisdicción donde se encuentre ubicado el inmueble, a los fines de que autorice el comienzo de los trabajos. Ello se hace a través de un procedimiento especial y breve, y en caso de no lograrse un acuerdo entre las partes debe seguirse el juicio ordinario. En nuestra experiencia, la servidumbre judicial pareciera ser la única opción en los casos complejos de los inmuebles con multiplicidad de propietarios, sucesores y causahabientes.

Las servidumbres tanto las convencionales como las judiciales pueden ser perpetuas, o bien con una duración determinada equivalente al tiempo máximo de duración del proyecto. Por ejemplo, una servidumbre para el tendido de una línea de energía eléctrica o la instalación de un pozo de producción de una empresa mixta de hidrocarburos debería durar el plazo máximo de cuarenta años previsto en la LOH, lo cual incluye su posible prórroga.

Reflexiones finales

La Carta Magna de 1999 reconoce el derecho a la propiedad privada, aunque se encuentra sujeto a la utilidad pública y el interés general en beneficio del bien común. El legislador en materia de hidrocarburos ha consagrado los derechos complementarios, a través de la LOH y la LOHG, para las personas que realizan actividades de hidrocarburos, en razón de su utilidad pública. Estos derechos limitan el uso, el goce, el disfrute y la disposición del derecho de propiedad. No es un secreto que resulta difícil armonizar el derecho individual de propiedad con el bien común e interés general, por ello los procedimientos de servidumbre, ocupación temporal y expropiación en la industria de los hidrocarburos son a menudo problemáticos.

Las actividades de hidrocarburos usualmente afectan grandes extensiones de terrenos y muchas veces es necesaria su coexistencia con actividades agrícolas y pecuarias, en cuyo caso se acude a la figura de la servidumbre. En caso de que esa coexistencia no sea posible es necesario proceder a la expropiación. La ocupación temporal es de menor utilización en la industria y se utiliza cuando la afectación es por lapsos breves de tiempo y en terrenos de terceros.

Las empresas de hidrocarburos tienen que contar con departamentos especializados con suficientes recursos humanos, técnicos y económicos para lograr tener acceso a los inmuebles, de conformidad con el marco legal aplicable. En cualquiera de los casos, estas empresas tienen que preservar los derechos de los particulares afectados y pagar las indemnizaciones a tiempo y dentro de sus presupuestos, lo cual resulta una tarea compleja. El monto de las indemnizaciones es usualmente el punto álgido en las negociaciones y en los juicios. En paralelo, las empresas deben mantener las mejores relaciones con las propietarios y poseedores de tierras, pues es la única forma de alcanzar el éxito de sus proyectos y evitar los conflictos.