Un nuevo modelo para la gestión de la industria de los hidrocarburos

La Constitución de 1999 consagra que el Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el objetivo de eliminar la pobreza y la exclusión, así como la creación y justa distribución de la riqueza entre los ciudadanos. Este es a grandes rasgos el Estado Social de Derecho que permite un modelo de economía que respeta y fomenta el derecho de libertad económica bajo principios de eficiencia y en defensa de los derechos de propiedad.

Al Estado le corresponde promover y proteger la iniciativa privada, generar condiciones favorables para la inversión y el desarrollo empresarial nacional e internacional a todos los niveles. En este modelo ninguno de los sectores industriales o comerciales debería ser objeto de reserva por parte del Estado, sino que en él deberían actuar múltiples agentes en condiciones de competencia. Y en estas condiciones resulta imprescindible tener órganos regulatorios independientes que bajo criterios técnicos y con personal especializado se encarguen de la supervisión y regulación que garantice las condiciones de competencia entre sus actores. Los reguladores económicos son agencias o comisiones encargadas de garantizar el cumplimiento de objetivos sectoriales. La regulación económica interviene en las decisiones de mercado imponiendo por intermedio de estos organismos ciertas restricciones a las empresas reguladas en materia de precios, servicios y barreras de entrada, salida y movilidad.

Existen varias propuestas para la apertura a gran escala del sector de hidrocarburos a la inversión privada, aminorando considerablemente la intervención estatal intensa reflejada en las Leyes dictadas en el período 2001-2015, y con el propósito de recuperar la industria petrolera nacional. Ciertamente dicha apertura pasa necesariamente por una reforma legislativa apreciable que constituya un nuevo marco de referencia, en el entendido que es una oportunidad que los venezolanos no pueden perder, ya que el mundo se encamina en el mediano plazo al consumo de energías con bajas emisiones de carbono. Es a no dudarlo una ocasión única la de aprovechar los recursos de hidrocarburos antes de que pierdan su valor en el mercado internacional.

En este panorama de reformas que aparentemente se abre en el país, consideramos necesario dar un paso adelante y crear una Comisión Nacional de Hidrocarburos, a través de una nueva Ley de Hidrocarburos. No somos ajenos a la idea propuesta por algunos de que este organismo deba denominarse la Agencia Venezolana de Hidrocarburos, pero creemos que el nombre de Comisión Nacional de Hidrocarburos se adapta mejor a nuestra tradición e idiosincrasia, sin pretender de ninguna forma originar una discusión, para nosotros trivial, sobre su denominación. Lo importante realmente es la creación del organismo regulatorio como parte de un nuevo marco institucional propicio para crear confianza y atraer inversiones, incrementar la producción de petróleo y gas, recuperar los volúmenes de exportación, rescatar la infraestructura petrolera, incluyendo las refinerías, e inyectar recursos financieros al aparato productivo para revitalizar una economía deprimida, urgida de nuevos empleos, empresas y tecnologías.

Los roles del Estado deben ser definidos y diferenciados en el sector de hidrocarburos

En una reforma a la legislación de hidrocarburos se tendrían que definir con claridad los tres roles del Estado sobre el sector de hidrocarburos para dar cabida a la Comisión Nacional de Hidrocarburos. El Estado respondería así a tres obligaciones distintas, a saber: (i) la definición de las políticas públicas, a cargo del Ejecutivo Nacional por intermedio del Ministerio del Petróleo o del Ministerio de Energía, en concordancia con los planes de desarrollo de la Nación; (ii) la supervisión del sector, a cargo de la Comisión Nacional de Hidrocarburos, y (iii) la gestión de las actividades industriales y comerciales a cargo de Petróleos de Venezuela (PDVSA), que participaría en el mercado energético en competencia con empresas privadas, a lo largo de toda la cadena de valor.

Estos organismos reguladores en el sector de hidrocarburos son de vieja data. Por ejemplo, en 1891 se estableció la Comisión de Ferrocarriles de Texas (Railroad Commission of Texas), agencia del Estado de Texas, Estados Unidos, provincia petrolera de gran importancia y larga historia. Esta Comisión -inspiradora de los fundadores de la OPEP para más señas- regula la industria de los hidrocarburos, la industria del gas licuado de petróleo, así como las de minería del carbón y del uranio; no sin olvidar que tuvo una actuación preponderante en la fijación de los precios internacionales del petróleo hasta aproximadamente 1973. La supervisión de los ferrocarriles culminó en 2005, ya que esta competencia fue asumida por el Departamento de Transporte del Estado de Texas.

La Comisión Nacional de Hidrocarburos venezolana tendría su finalidad y competencias definidas por una Ley formal, así como sus fuentes de ingresos y patrimonio propio. Por supuesto que se le atribuirían atribuciones que debido al actual modelo de desarrollo del sector de hidrocarburos el Ministerio del Petróleo simplemente no las tiene hoy en día. Dada su importancia, creemos que su establecimiento tendría que ser hecho en una nueva Ley de Hidrocarburos y no por un acto de inferior jerarquía, incluso para darle cabida a la idea de utilizar la estructura del Ente Nacional del Gas (ENAGAS), como esbozaremos en los próximos párrafos.

Las competencias del Ministerio del Petróleo o Ministerio de Energía tendrían que ser claramente establecidas en la misma legislación. El Ministerio no puede ser vaciado de competencias con meras atribuciones protocolares y de representación diplomática en los foros internacionales como la OPEP. Tiene que encargarse de dirigir la política energética y más que un Ministerio del Petróleo debería ser un Ministerio de Energía. Los tiempos actuales de cambios requieren de un Ministerio que se dedique a todas las fuentes energéticas. Adicionalmente, el cálculo y la recaudación de las regalías petrolera y gasífera debería continuar siendo parte de sus competencias.

Significado y atribuciones de una Comisión Nacional de Hidrocarburos

En Venezuela la Comisión Nacional de Hidrocarburos sería un organismo desconcentrado del Ministerio del Petróleo o Energía, bajo criterios técnicos y de especialidad funcional para supervisar y regular al sector de hidrocarburos, con capacidad de gestión propia, en los ámbitos presupuestario, administrativo, técnico y financiero. Se trataría de una unidad administrativa independiente y con subordinación atenuada con respecto al Ministerio del ramo, encargada de promover y proteger la competencia, la inversión y los derechos de propiedad en el sector de hidrocarburos. Para garantizar su éxito ciertas competencias del Ministerio se desplazarían a este órgano especializado, sin reproducir cargas burocráticas, ya de por sí pesadas en el sector público venezolano.

Ciertamente, esto responde a la necesidad de un manejo más eficiente de los recursos públicos con el objetivo de lograr mayor inmediatez entre los administrados y la Administración Pública, bajo los principios de responsabilidad fiscal, eficiencia en la utilización de recursos, así como simplicidad y transparencia en la organización administrativa. La Comisión sería presidida por un directorio y su presidente, quienes tendrían que tener reconocida experiencia en la industria y gozar de estabilidad en sus puestos por lapsos definidos de al menos cinco años, con lo cual se evitaría su remoción al concluir ciclos políticos o electorales.

Los servicios desconcentrados tienen su fundamento en la Ley Orgánica de Administración Pública y básicamente se distinguen de los institutos autónomos o públicos por no gozar de personalidad jurídica. La desconcentración transfiere únicamente las atribuciones al órgano desconcentrado. La persona jurídica en cuyo nombre actúe este órgano es el responsable patrimonialmente por el ejercicio de la atribución o el funcionamiento del servicio público correspondiente. Es así como la Comisión Nacional de Hidrocarburos, órgano dependiente del Ministerio del ramo, actuaría en representación de la República y no de otra entidad.

Las atribuciones de la Comisión Nacional de Hidrocarburos serían de corte supervisorio y regulatorio. La supervisión comprendería la potestad de inspección y control, y no menos importante, licitar, seleccionar y administrar los contratos y licencias de exploración y producción, tanto los de PDVSA, como los de los inversionistas privados. Por otro lado, la Comisión sería el organismo encargado de dictar las normas técnicas necesarias para poner al día la regulación de la industria. Dicha normativa de carácter general tendría que ser publicada en la Gaceta Oficial de Venezuela para hacerla del conocimiento de todos los actores del sector y potenciales inversionistas, instituciones financieras y agencias calificadoras de riesgo.

El resultado de la potestad de regulación de los órganos reguladores es conocido en Venezuela en otros ámbitos, bajo el apelativo de normativas prudenciales. A manera de ejemplo, la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (Sudeban) dicta directrices e instrucciones de obligatoria observancia de orden técnico contable, legal, tecnológico y de riesgo, mediante resoluciones de carácter general y a través de las circulares enviadas a las personas sometidas a su control y supervisión.

Nuestro criterio es que el Ente Nacional del Gas (ENAGAS), creado por Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos, con competencias muy restringidas en el sector de hidrocarburos gaseosos no asociados, debería ser absorbido por la Comisión Nacional de Hidrocarburos, a través de la reforma a la Ley de Hidrocarburos. Esta Comisión debería gozar de competencias en toda la industria de los hidrocarburos, líquidos y gaseosos, para lograr tener una visión integral de la misma. La experiencia de dos décadas del Ente Nacional del Gas (ENAGAS) y de su personal profesional y técnico debería ser aprovechada.

Algunos ejemplos recientes sobre organismos reguladores en el contexto latinoamericano

Los principales países productores en Latinoamérica tienen superintendencias, agencias o comisiones reguladoras en el sector de hidrocarburos. A continuación, nos permitimos revelar una muestra de cuatro casos.

En el 2003 se creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos en Colombia. Esta Agencia es una dependencia del gobierno colombiano, adscrita al Ministerio de Energía y Minas, encargada de administrar y regular sus recursos energéticos. Su creación obedeció a una reestructuración de la industria petrolera que contempló la decisión de hacer más competitiva a Ecopetrol, al separar su doble condición de entidad reguladora y empresa petrolera. Por esta razón se acordó que esta empresa se dedicara exclusivamente a explorar, producir, transportar, refinar y comercializar hidrocarburos, compitiendo en igualdad de condiciones con otras compañías de energía.

En el 2008 fue creada la Comisión Nacional de Hidrocarburos de México en el marco de una reforma petrolera de amplio alcance. Dicha entidad es una dependencia del Poder Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica, autonomía técnica y autosuficiencia presupuestaria. Tiene atribuida la competencia de licitar, suscribir, administrar y supervisar los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos. Igualmente se encarga de desarrollar y recopilar la información sobre los recursos geológicos de México.

En el 2009 nació la Agencia Nacional de Hidrocarburos de Bolivia, como entidad autárquica con rango constitucional, adscrita al Ministerio de Hidrocarburos, en sustitución de la Superintendencia de Hidrocarburos. Esta entidad está a cargo de regular, controlar, fiscalizar y supervisar las actividades de toda la cadena productiva, incluyendo las tareas de ejecución y fiscalización que YPFB debe realizar en relación con los contratos de operación. La misión de la Agencia está enfocada en velar por los intereses del ciudadano, y en proteger el derecho de acceso a la comunicación, tierra, agua y energía.

En 1997 se estableció la Agencia Nacional de Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles de Brasil, vinculada al Ministerio de Minas y Energía. Es el organismo regulador de carácter técnico que supervisa las actividades realizadas por las industrias del petróleo, gas natural y biocombustibles en el país. Igualmente, tiene atribuida la competencia de emitir el reglamento no legislativo para estos sectores, así como otorgar licencias y concesiones para la exploración, desarrollo y producción en las referidas áreas.

Algo conocido: la existencia de diversos organismos reguladores en Venezuela

Venezuela por muchos años ha tenido comisiones reguladoras en importantes sectores de la economía. Ello es el resultado de un Estado que ha dado posibilidades para que el sector privado participe en actividades medulares como las telecomunicaciones, los seguros y los bancos en condiciones de competencia y a través de títulos habilitantes que permiten a los particulares realizar determinadas actividades económicas.

La Comisión Nacional de Telecomunicaciones (Conatel) es el organismo del Estado venezolano que ejerce la regulación, supervisión y control sobre las telecomunicaciones, según la Ley Orgánica de Telecomunicaciones. Esta Comisión tiene el carácter de servicio autónomo o servicio desconcentrado, dependiente del Ministerio para la Información y Comunicación.

La Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (Sudeban) es un instituto autónomo, adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas. Su función primordial es supervisar el cumplimiento de las normas del sector bancario y subsectores, según la Ley de Instituciones del Sector Bancario. La Sudeban autoriza, supervisa, inspecciona, controla y regula el ejercicio de la actividad bancaria en el país.

La Superintendencia de la Actividad Aseguradora ejerce la potestad regulatoria para el control, vigilancia, supervisión, autorización, inspección, verificación y fiscalización de la actividad aseguradora, de conformidad con la Ley de la Actividad Aseguradora. Como órgano desconcentrado con autonomía funcional y técnica, es un servicio subordinado al Ministerio de Economía y Finanzas.

El ENAGAS (Ente Nacional del Gas) encuentra su base fundacional en la Ley Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos, como ya se mencionó. Es un órgano desconcentrado, con autonomía funcional, administrativa, técnica y operativa, dependiente del Ministerio del Petróleo. Ahora, su acentuada subordinación al Ministerio del ramo por su Ley de creación, ausencia de competencias  y falta de ingresos propios, originaron su limitada actuación hasta el día de hoy. Estos hechos predican a favor de su fusión con la pretendida Comisión Nacional de Hidrocarburos.  

Un nuevo marco legal y fiscal y la creación de un órgano regulatorio de carácter técnico

Para concluir quisiéramos señalar que ahora cuando se oyen voces de muy diversos sectores políticos e institucionales que claman por un nuevo marco legal y fiscal para el sector de los hidrocarburos líquidos, es realmente el tiempo de ejecuciones concretas más que de sesudos análisis, debates y discusiones. La industria petrolera venezolana está postrada y requiere de mucho pragmatismo para recuperarla. Esta aplastante realidad se tiene que traducir en incentivos a los inversionistas, y las fuerzas políticas tienen que entender que los organismos reguladores otorgan transparencia y confianza para todos los actores. Si ello no fuere así, no existirían experiencias exitosas en otros países en el sector de hidrocarburos con estos organismos, e incluso en otros sectores económicos en Venezuela. Está demostrada a nivel mundial la viabilidad de los órganos reguladores en mercados que promueven la libre competencia, y en Venezuela se entiende perfectamente la necesidad de la permanencia y buen funcionamiento de los que ya existen. Por supuesto, apegados a la ley, competencias definidas, autonomía de gestión, dotados de recursos propios, y con personal profesional y técnico calificado.

La industria petrolera y gasífera venezolana tiene todavía un largo camino por recorrer, lleno de oportunidades y retos con la participación de inversionistas privados y PDVSA. Los organismos reguladores son imprescindibles cuando se impone abrir un sector de la economía al sector privado. Estos organismos son fundamentalmente organismos técnicos, no pesados elefantes burocráticos. Y la verdad sea dicha, el sector de hidrocarburos requiere de una urgente apertura y de una Comisión Nacional de Hidrocarburos con una importante reforma legislativa.